II. RESEÑAS
9.
Las instituciones como base del desarrollo económico
José Luis Ramos Gorostiza
Hasta tiempos relativamente recientes, las instituciones eran para los economistas como “cajas negras”; al igual que sucedía con la tecnología, se reconocía que desempeñaban un papel relevante en la actividad económica, pero existía un gran desconocimiento respecto a cómo operaban realmente. Así, todo quedaba a menudo reducido a afirmar algunas generalidades casi tautológicas. Es cierto que los clásicos habían subrayado en su día la importancia económica de muchos aspectos institucionales, y que posteriormente la vieja tradición institucionalista estadounidense intentó construir un nuevo enfoque para la ciencia económica, e incluso, en los años sesenta, se sentaron ya algunas bases del nuevo institucionalismo. Sin embargo, en la práctica seguía sin prestarse verdadera atención a las instituciones dentro de la corriente principal de la economía. La situación sólo empezó a cambiar a finales de los años ochenta y, sobre todo, desde comienzos de la década de 1990: el estudio de las instituciones comenzó entonces a atraer un creciente interés y ganó mucho peso en la agenda de investigación de los economistas. Así lo reflejaron de hecho los premios Nobel otorgados a Coase (1991), Fogel y North (1993).
En el terreno particular del desarrollo económico, la importancia de las instituciones se hizo especialmente patente por el fracaso de las reformas promovidas por los organismos multilaterales: o bien se centraban exclusivamente en políticas económicas concretas, olvidando las instituciones, o, alternativamente, pretendían armonizar el papel y la forma de las instituciones en todo el mundo en desarrollo según un patrón similar, al margen de las circunstancias concretas de tiempo y lugar. Además, a veces parecía que se pretendía la rápida creación de nuevas instituciones por una especie de “varita mágica”, ignorando que las innovaciones institucionales necesitan tiempo para asentarse y evolucionar, y que difícilmente pueden surgir de la nada.
En realidad, como se indica en el prólogo de esta obra, aún queda mucho por hacer para mejorar nuestro entendimiento de las instituciones y su relación con el desarrollo económico. Hay muchas preguntas todavía abiertas: así, por ejemplo, no sabemos exactamente qué instituciones (y en qué formas) son necesarias, o al menos útiles, para promover el desarrollo en contextos específicos; desconocemos también en gran medida cómo diseñar adecuadamente nuevas instituciones, incluso en aquellos casos en los que intuimos el efecto favorable que pudieran tener en el desarrollo económico determinadas estructuras institucionales. Pues bien, este libro intenta precisamente contribuir a ir llenando tales vacíos, y lo hace a través de estudios comparados e históricos sobre instituciones muy diferentes en cuanto a forma, función y contexto. Su enfoque es, además, multidisciplinar, pues se recogen contribuciones de politólogos, sociólogos, economistas, historiadores y expertos en administración pública y administración de empresas. Quizá por ello no se puede encuadrar el libro exclusivamente dentro de una corriente teórica concreta, como el “nuevo institucionalismo”, dado que se adoptan conceptos de procedencia muy diversa.
La obra nace inscrita en un proyecto auspiciado por Naciones Unidas, y en particular se nutre de los trabajos presentados a dos encuentros científicos celebrados respectivamente en Oxford y Helsinki en 2004 y 2005. Se estructura del siguiente modo. Tras una breve introducción (cap. 1), se hace una revisión general de las principales ideas teóricas sobre el papel de las instituciones en el desarrollo económico, que constituye la primera parte del texto (caps. 2-4). La segunda parte (caps. 5-9) se dedica al análisis de la evolución de instituciones concretas, tales como la burocracia, los bancos centrales, los sistemas impositivos, las tradiciones legales o el gobierno de la empresa. Para ello, se hace referencia puntual e ilustrativa a un buen número de naciones (de Japón y Corea a Sudáfrica, pasando por Colombia o El Salvador, entre otros). Por último, la tercera parte (caps. 10-15) recoge estudios de caso dentro de su contexto histórico nacional, relativos tanto a países desarrollados (Estados Unidos, Gran Bretaña, Suiza) como a países emergentes o en desarrollo (Brasil, China, Taiwán, Mauricio, Uganda, Bostwana).
Dada la notable diversidad de ejemplos institucionales analizados, en mayor o menor profundidad, en sus contextos es pecíficos nacionales, lo más relevante del libro son seguramente las conclusiones de carácter general que derivan del conjunto de experiencias, y que no siempre concuerdan con las visiones más generalmente aceptadas. En este sentido, basta comparar con el informe sobre el desarrollo mundial 2002 del Banco Mundial, que se titulaba Instituciones para los mercados (Madrid, Mundi-Prensa).
En primer lugar, y como idea fundamental, parece claro que no hay una fórmula simple para el desarrollo institucional que los países puedan replicar de forma mimética. Países diferentes encuentran soluciones distintas para problemas similares. De hecho, en los casos reales de desarrollo institucional ex-novo ha habido siempre una mezcla de imitación deliberada o adaptación de instituciones extranjeras y de innovaciones institucionales locales, a veces accidentales. Pero ello no significa que no haya muchas posibilidades de aprendizaje para los late-comers de los errores o aciertos institucionales en los que han incurrido los países desarrollados.
En segundo lugar, todo parece indicar que el desarrollo institucional es, en muchos aspectos, una consecuencia, más que una causa, del desarrollo económico, pese a que tradicionalmente se haya venido sosteniendo lo contrario. No obstante, hay ciertamente una interdependencia o retroalimentación entre instituciones y desarrollo económico que, si se dan las condiciones apropiadas, puede llevar a un “círculo virtuoso” de causación cumulativa.
En tercer lugar, se pone de manifiesto que el terreno institucional es un ámbito dominado por la complejidad que no se presta bien a simplificaciones fáciles; las instituciones sirven a múltiples funciones, de modo que no hay una relación simple y directa entre una función deseada y una determinada forma institucional; por otra parte, la construcción de instituciones no es un ejercicio meramente tecnocrático, sino una parte integral de los procesos políticos, con todo lo que ello conlleva en cuanto a dificultades e imperfecciones; además, toda transformación institucional se caracteriza habitualmente por consecuencias no deseadas, ya sean positivas o negativas.
En cuarto lugar, se observa que las instituciones informales, basadas en valores sencillos y normas locales, pueden ser a menudo mucho más importantes para el desarrollo económico que las instituciones formales, por más que éstas resulten más robustas y operativas en apariencia.
En quinto lugar, cabe extraer de las experiencias analizadas ciertas enseñanzas de cara a la construcción de nuevas instituciones. Así, cuando resulta difícil cambiar instituciones muy arraigadas a través del proceso político, quizá el cambio pueda lograrse introduciendo nuevas actividades económicas que, a su vez, creen una fuerte demanda de otro tipo de “reglas del juego”. O, por ejemplo, en ciertos casos, basta con modificar sólo someramente instituciones con oscuros orígenes políticos para servir a nuevos propósitos; en este sentido, no hay que olvidar que la utilidad de las instituciones cambia con las circunstancias, de forma que lo que un día sirvió de catalizador puede llegar a convertirse en un elemento de bloqueo, y a la inversa.
En definitiva, estamos ante un libro en el que se opta por un enfoque empírico para intentar mejorar nuestro conocimiento teórico, descendiendo a la realidad concreta de las instituciones en diferentes contextos espacio-temporales con objeto de inferir regularidades o ideas generales sobre la relación entre instituciones y desarrollo económico. Alguien podría tachar esto de mero inductivismo, pero, a la vista de los resultados obtenidos, no parece que sea una vía estéril para acercarse a una cuestión tan compleja y de la que todavía tenemos un conocimiento muy limitado. En este sentido, merece la pena terminar destacando las importantes carencias teóricas que, a juicio del editor de la obra, aún presenta hoy la literatura sobre instituciones y desarrollo económico, a saber: la inexistencia de una teoría sofisticada para explicar el cambio institucional, la confusión que aún existe en torno a la definición de ciertos conceptos básicos, la excesiva atención dedicada al tema de los derechos de propiedad, y los fallos a la hora de distinguir entre formas y funciones concretas de las instituciones.