II. RESEÑAS
7.
Experiencias comparadas de federalismo fiscal: lecciones para España
Juan José Rubio Guerrero
Según la teoría del federalismo fiscal, los países se han venido clasificando en estados unitarios o federales en función de sus sistemas de organización política. Los primeros se caracterizan por la existencia de dos niveles de gobierno: central y local, mientras que los segundos disponen de un tercer nivel, intermedio, que da forma a los gobiernos regionales. La realidad histórica ha puesto de manifiesto que gran parte de los estados unitarios o centralizados han incorporado paulatinamente elementos reformadores que les han conducido hacia fórmulas de gobierno más descentralizado. En consecuencia, hoy en día, resulta difícil encontrar estados unitarios puros, como tampoco existen estados descentralizados puros donde el papel del Gobierno central se haya diluido hasta extremos que comprometan el papel vertebrador que éste tiene. El elemento central en todo proceso de descentralización eficaz consiste en encontrar un equilibrio estable entre asignación de competencias a los diferentes niveles de gobierno y el diseño de un sistema de financiación adecuado a estas competencias asumidas por cada nivel. Las regiones y los entes locales deben disponer de unos esquemas de financiación suficientes para hacer frente a sus necesidades de gasto público, con el fin de garantizar una efectiva autonomía financiera respecto a los demás poderes de un Estado, pero, al mismo tiempo, deben asumir ante sus ciudadanos el coste político derivado de esta financiación, a través de un ampliación de la corresponsabilidad fiscal en la obtención de esos recursos. Por su parte, los gobiernos centrales deben asegurar, a través de mecanismos de nivelación, que todos los ciudadanos de un Estado, con independencia del lugar donde vivan, van a disfrutar de niveles similares, en cuanto cantidad y calidad, en la prestación de los servicios públicos básicos de un Estado del bienestar. Asimismo, estos gobiernos centrales deben poner los medios para que aquellas regiones menos desarrolladas puedan tener los instrumentos financieros adecuados para compensar su peor situación relativa y permitir, en un tiempo razonable, que éstas consigan unos niveles intermedios de desarrollo económico en un Estado. En definitiva, la autonomía y la corresponsabilidad fiscal deben estar atemperadas por la necesidad de mecanismos que garanticen una adecuada solidaridad interterritorial.
Este libro trata de analizar la dinámica de la descentralización política y del federalismo fiscal, centrándose especialmente en los mecanismos de financiación de las regiones. En particular, se revisan aquellos aspectos más relevantes para diseñar un sistema eficiente de financiación regional: la asignación de competencias territoriales, los mecanismos de nivelación entre regiones y los aspectos de administración fiscal, a veces olvidados, pero necesarios para el buen fin operativo de un sistema de financiación descentralizado. Con el fin de hacer más próximo este debate, se han tomado como referencia, para profundizar en estas cuestiones, tres países desarrollados con sus propias experiencias y problemáticas específicas: Alemania, Canadá y España.
En el caso de Alemania y Canadá, se trata de dos países de larga tradición federal con sistemas estables y bien definidos de financiación regional, pero sujetos a periódicas revisiones de su marco financiero con la intención de ajustarlo a las nuevas necesidades y problemas suscitados por la mera evolución dinámica de los sistemas en sus variables fundamentales. En el caso de Es paña, nos encontramos con un ejemplo de Estado unitario que se ha visto inmerso en los últimos treinta años en un importante proceso de descentralización a través del cual las comunidades autónomas han ido asumiendo nuevas competencias, entre las que destacan la sanidad y la educación, por lo que en torno al 35% del gasto público total ha pasado a depender de los gobiernos regionales.
La principal virtud de este texto es la calidad de los autores, verdaderos expertos en la materia en cada uno de los temas abordados, por cuanto integran perfectamente la visión académica con la perspectiva práctica de gestores en administraciones y organizaciones internacionales, ofreciendo una visión de primera mano de las diferentes experiencias nacionales, apuntando conclusiones claras y coherentes que pueden resultar de máxima utilidad para posibles revisiones de los sistemas financieros de otros países. Se trata de un texto de máxima utilidad para investigadores, policy-makers y gestores de administraciones públicas que estén interesados en los aspectos aplicados y operativos de la dinámica de la financiación regional en países desarrollados.
El libro comienza con un apartado introductorio, desarrollado por los profesores Bosch y Durán, de la Universidad de Barcelona, editores del texto, en el cual se ofrece una visión panorámica del sistema de financiación autonómica en España, poniendo de manifiesto las características y principios que lo soportan y los puntos débiles que deberían ser considerados en la inminente reforma que se nos anuncia: ausencia de una efectiva corresponsabilidad fiscal, insuficiente autonomía financiera y un inadecuado esquema de nivelación interterritorial.
El cuerpo central del documento se estructura en tres partes. La parte I se refiere a los aspectos de asignación de competencias fiscales; la parte II estudia en varios capítulos las diferentes experiencias internacionales y nacionales relativas a los esquemas de nivelación fiscal entre territorios, destacando el papel del Gobierno central en este ámbito a través de los sistemas de transferencias incondicionadas y condicionadas, en función de criterios de eficiencia y necesidad, y proponiéndose algunas medidas reformadoras de fácil implementación en nuestro sistema financiero regional. La parte III del libro repasa la experiencia internacional en lo referente al papel de las administraciones fiscales en los modelos de financiación descentralizada. En este sentido, se contraponen sistemas de administración fiscal centralizada, sistemas de administración fiscal descentralizada y sistemas mixtos, en los que se produce una coordinación operativa de las administraciones centrales y regionales a la hora de gestionar el sistema financiero regional en su conjunto. Es relevante al respecto el estudio para España del sistema de consorcio entre administraciones tributarias derivado de la aplicación del Estatuto de Cataluña, como forma de integrar la estructura actual de administraciones tributarias en nuestro país.
En definitiva, se trata de un documento del máximo interés para comprender el estado de la cuestión de la financiación descentralizada (tanto a nivel teórico como aplicado) en el actual contexto internacional, y en un momento, como el que estamos viviendo en España, de revisión de nuestro modelo de financiación autonómica, en cuyo proceso deberían ser tenidas en cuenta algunas de las relevantes aportaciones que se hacen en este libro. El debate sobre el modelo de financiación autonómica está de nuevo abierto, y uno de los problemas que se están manifestando en los últimos meses, al hilo de las posibles reforma estatutarias y de la filosofía del modelo financiero, se refiere al grado de solidaridad interterritorial que ha de ofrecer el sistema en un contexto de una cada vez mayor descentralización fiscal. Todo modelo de financiación descentralizado, como pone de manifiesto este libro, supone un cierto compromiso entre autonomía financiera y solidaridad, que suele ser el reflejo del equilibrio político existente; en este sentido, con un debate abierto pero mal planteado, algunas comunidades están interpretando las propuestas descentralizadoras como un intento de ruptura de ese compromiso, auspiciado por las comunidades más ricas en un contexto de penuria financiera como el que se avecina.
Existe la impresión fundada de que, en la medida en que se territorialicen los impuestos, las comunidades más ricas saldrán ganando. Y hay posturas que contribuyen a alimentar este temor. La utilización de las balanzas fiscales como elemento de debate del modelo financiero sólo puede interpretarse como el deseo de reducir el grado de redistribución interterritorial que incorpora el actual modelo de financiación. La aplicación, sin más, de un sistema en el cada cual contribuya de acuerdo con su renta y se obtengan recursos según su población constituye un criterio de equidad respetable, pepero de difícil aceptación, porque de él resultaría un sistema menos redistributivo que el actual, penalizando relativamente a comunidades con escasa población y renta.
Por ello, resulta fundamental ofrecer garantías a las comunidades autónomas con menor nivel de renta de que el proceso de negociación del futuro modelo no ha de suponer una merma en el grado de solidaridad interterritorial, cuando además la recaudación se está resintiendo y los instrumentos financieros europeos van a ir desapareciendo. En cualquier caso, y por amplio que pueda ser el proceso de descentralización de los ingresos, las transferencias de la Hacienda central van a seguir teniendo un papel crucial en el modelo. La razón fundamental se debe a las importantes diferencias de capacidad tributaria que existen entre las regiones españolas. Si tomamos como referencia la renta per cápita, la correspondiente a las comunidades autónomas más pobres no alcanza la mitad de la que tienen las más ricas, por lo que resultará inevitable que los recursos destinados a la nivelación sigan siendo relativamente importantes y que las cuestiones y criterios utilizados para su distribución sean objeto de especial atención. Discusión y consenso que debe buscarse en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, evitando la bilateralización en las negociaciones.
Para un adecuado funcionamiento del sistema, es necesario un mecanismo de nivelación satisfactorio, explicando con claridad meridiana su propósito, las piezas que lo componen y los criterios de distribución utilizados, evitando cualquier tentación de introducir modulaciones y funcionando con reglas claras, comprensibles y objetivas, que es, si nos atenemos a las experiencia comparada mostrada en este libro, la mejor manera de dotar de estabilidad a este tipo de transferencias.