II. RESEÑAS
6.
Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas
Francisco Pedraja Chaparro
Una balanza fiscal asigna territorialmente, normalmente a las comunidades autónomas (CC.AA.), los ingresos y gastos de un determinado gobierno, normalmente la Administración Pública Central (APC). Será negativa (déficit) si los ingresos superan a los gastos y positiva (superávit) en caso contrario.
La utilización de sus resultados desde la política y su pretendida relación con la financiación autonómica, intentando justificar una mayor financiación sobre la base de un déficit excesivo de la balanza fiscal explica, en parte, la proliferación de estos trabajos (más de treinta estimaciones en los últimos años). Lo preocupante es que, como demuestra Barberán (2001), los resultados son extraordinariamente sensibles a una serie de decisiones metodológicas.
El libro de los profesores Uriel y Barberán, Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la administración pública central (1991-2005), patrocinado por la Fundación BBV, se sitúa en esa línea de investigación y supone un avance significativo en la estimación de las balanzas fiscales. Un resultado predecible si tenemos en cuenta que ha permitido trabajar durante más de tres años a los dos principales expertos en la materia en nuestro país. La obra, basada en trabajos previos de ambos autores, consta de seis capítulos. En el primero, se ofrece una breve panorámica del estado de la cuestión de la estimación de las balanzas fiscales en España. En el segundo, se tratan los aspectos metodológicos de carácter general, como son la elección del enfoque general de imputación territorial y la delimitación temporal, espacial, institucional y de las operaciones del ámbito de estudio. Los capítulos siguientes se centran en los ingresos y gastos a imputar junto con los criterios de imputación. En el capítulo quinto se presentan los resultados y en el sexto se resume lo fundamental de lo tratado en los capítulos anteriores.
Siguiendo a Uriel (2003), se opta por planteamientos metodológicos acertados y se profundiza en ellos. Un buen ejemplo lo tenemos en la aplicación, como criterio general de imputación territorial, del enfoque “carga-beneficio”, es decir, se intenta identificar a los que pagan los impuestos y a los que se benefician de los gastos; en definitiva, se analiza la incidencia económica, lo que es imprescindible en un tema distributivo, descartándose otros enfoques que, como el del “flujo monetario”, responden a otros objetivos.
Otro acierto metodológico es la imputación de todos los ingresos y gastos no financieros de la APC. Con ello se consiguen dos objetivos. Por una parte, no se neutraliza el saldo presupuestario, lo que sería rechazable por irreal y arbitrario, en la medida en que la neutralización del saldo puede hacerse desde los gastos o los ingresos con efectos distintos en cada caso. Por otra parte, al imputar todos los ingresos y gastos de la APC, se consigue que la suma de los saldos de las respectivas balanzas fiscales de los territorios considerados (17 CC.AA. y las dos ciudades autónomas) coincida con el saldo de la APC, disponiéndose de una buena referencia para realizar comparaciones. También resulta acertada la inclusión de los gastos por intereses (erróneamente excluidos en otros trabajos), un componente más del coste de producción de los servicios públicos, aunque más discutible es el criterio de imputación utilizado, la población; otro criterio, la participación de las CC.AA. en el resto de gasto imputable, propuesto por uno de sus autores en un trabajo previo (Barberán, 2001), hubiera sido más razonable. La opción sobre la delimitación de las operaciones tiene, sin embargo, algunos inconvenientes, como por ejemplo la no consideración de los gastos fiscales.
Entre las aportaciones que merecen resaltarse, una fundamental es la actualización de los resultados hasta el año 2005. Debe tenerse en cuenta que las anteriores estimaciones de balanzas generales finalizaban en 1996, y que el periodo considerado no superaba los seis años. Con este trabajo, se cuenta con una serie homogénea desde 1991 hasta 2005 en la que se han revisado, en la medida de lo posible, las estimaciones de años anteriores con los mismos criterios del nuevo periodo (1997-2005).
En los ingresos resulta destacable el proceso de imputación de aquellos impuestos que recaen sobre el consumo, como sucede con el IVA y los impuestos especiales, en los que se produce la traslación de la carga. Especial valoración merece la asignación de ingresos por tipos de operaciones, la explotación de la ECPF1 (cuya menor información, comparada con la anterior EPF2 supone un serio inconveniente) para obtener el gasto en consumo de los hogares residentes por artículos (unos 260 aproximadamente) y por CC.AA. El análisis por tipos de productos y tipo de consumidores se extiende a los impuestos especiales. Otra novedad es el tratamiento simétrico que se da a esos impuestos con independencia de que el territorio sea común o foral. Ese tratamiento también podría haberse extendido al impuesto de sociedades, aunque en este caso debería superase el escollo de cuantificar el efecto del ejercicio de la capacidad normativa.
En los gastos se intenta llevar hasta sus últimas consecuencias el enfoque del beneficio, lo que resulta ciertamente complicado si combinamos algunos tipos, por ejemplo los de carácter indivisible y los generadores de efectos externos, con las limitaciones que impone la información disponible. Aparecen problemas en la asignación de los gastos por la ausencia de equivalencia entre los programas de la contabilidad presupuestaria y las subfunciones de la contabilidad nacional, lo que hace al proceso de imputación no sólo más laborioso, sino más vulnerable a posibles sesgos en los resultados. En el ámbito de los gastos, resulta novedoso el tratamiento dado a las competencias singulares de algunas CC.AA. que habían sido ignoradas en este tipo de estudios.
En definitiva, con el mayor grado de solvencia técnica, se tratan de superar las dos principales limitaciones que aparecen en las estimaciones de las balanzas fiscales. Por una parte, las derivadas de la información disponible, cuya ordenación responde, en general, a criterios distintos del territorial, o de su ausencia, donde ha resultado fundamental la obtención de información primaria de innumerables organismos públicos (basta con repasar las tres hojas de agradecimientos que aparecen en la obra). Por otra parte, las limitaciones derivadas de los supuestos metodológicos. Conviene recordar que no se trata de un análisis formalizado de incidencia, lo que resultaría imposible en un estudio de estas características, sino de obtener soluciones aceptables con hipótesis razonables, aunque siempre discutibles.
En cuanto a los resultados, y en términos generales, se comprueba que los ingresos están claramente relacionados con la renta y los gastos con la población; es decir, que la actividad financiera de la APC, en su dimensión territorial, se atiene, en gran medida, a los principios de capacidad económica en el ingreso y de igualdad de trato en el gasto. En consecuencia, el saldo por habitante también aparece fuertemente correlacionado con el PIB per cápita. No obstante, se aprecian algunos desajustes, que desaparecen, en gran medida, cuando se excluyen del análisis a los cinco territorios (Navarra, País Vasco, Canarias, Ceuta y Melilla) con singularidades en sus relaciones fiscales con la APC, confirmando que tales singularidades les permiten disfrutar de un tratamiento más ventajoso que el resto de los territorios con características económicas semejantes. Este resultado confirma lo que ya sabíamos por otros trabajos específicos sobre financiación autonómica (Sevilla, 2001) sin necesidad de utilizar el indirecto, difícil y problemático camino de las balanzas fiscales.
Por último, no se debería perder de vista que los saldos de las balanzas fiscales de las CC.AA. con respecto a la APC son, más que el resultado de una opción de política territorial, el reflejo territorial de una opción redistributiva esencialmente personal. En este sentido, me parece muy adecuado el tratamiento separado que se hace en el libro de la seguridad social contributiva, atendiendo, se dice, a la naturaleza singular de sus operaciones de ingreso y gasto. Si profundizamos en esa dirección, deberíamos tratar de descomponer el saldo fiscal global por grupos de programas presupuestarios, calculando los saldos parciales de cada uno de ellos. Esa es la propuesta, de A. de la Fuente (2001), quien llega a la conclusión de que más de las tres cuartas partes de los saldos fiscales se corresponden con el proceso de redistribución personal.
1 Encuesta Contínua de Presupuestos Familiares.
2 Encuesta de Presupuestos Familiares.