VI. INFORMES
17.
El proceso de convergencia a examen
María Nieves García Santos
La Comisión Europea ha publicado recientemente una nueva revisión de la estrategia decidida en la cumbre de Lisboa en 2000 para estimular el crecimiento y la creación de empleo. Esta estrategia ya fue revisada y actualizada en 2005 y desde entonces ha sido objeto de un seguimiento continuo por parte de las autoridades europeas. Los países europeos concretaron en programas nacionales de reformas en 2005 las medidas concretas necesarias para dar cumplimiento al plan europeo1 y también han dado cuenta de sus avances en los años posteriores. La revisión actual que se reseña, como su título indica, recoge las modificaciones que se han hecho para adaptarla al ciclo económico del periodo 2008-2010 y que forman parte de la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de la primavera de 2008.
La estrategia revisada se presenta en tres documentos que forman un análisis completo. La parte I proporciona una visión general de la estrategia de Lisboa, de sus logros y de las medidas necesarias en el futuro. La parte II contiene las valoraciones de la realización de los programas nacionales de reforma de cada uno de los países de la Unión Europea. Por último, el anexo repasa las actuaciones por área de política económica.
La parte I comienza resaltando el compromiso que supuso la reactivación en 2005 de la estrategia de Lisboa y sus resultados tangibles en términos de crecimiento y de creación de empleo en los años 2006 y 2007. En esta nueva etapa se debe consolidar la estabilidad económica, pero, a la vez, avanzar en las reformas pendientes que fortalecerán los fundamentos de las economías. Se destaca como uno de los pilares del modelo de desarrollo de Europa la combinación de la competitividad con la solidaridad y la sostenibilidad, característica que debe mantenerse en el nuevo ciclo económico.
En este primer documento, tras una introducción en la que se presenta el conjunto de los informes que constituyen la Comunicación, se pasa revista a las reformas estructurales implementadas en la fase 2005-2008 de la estrategia de Lisboa (capitulo segundo), se dan ideas sobre como profundizar en dicha estrategia (capítulo tercero) y se establecen las medidas a llevar a cabo en las cuatro áreas principales (capítulo cuarto). La parte I termina con las acciones a emprender tras el Consejo Europeo de la primavera de 2008 (capítulo quinto).
La estrategia de Lisboa en el próximo ciclo económico vendrá marcada por la desaceleración económica, el alto nivel alcanzado por los precios del petróleo y de las materias primas y las turbulencias financieras. En este contexto, la Comisión Europea señala la importancia de mantener el ritmo de reformas en cada país, explicando el nuevo contexto. También se considera conveniente que los países discutan entre sí sus respuestas a las recomendaciones y a los puntos de atención señalados por la Comisión como elementos de supervisión multilateral. Hay que añadir que la Comisión Europea ha elaborado un nuevo Programa de Lisboa que contiene las actuaciones propias, de forma que se complementan las acciones nacionales con compromisos en las instituciones europeas. Este programa, no obstante, se desarrolla en una Comunicación separada. Por último, también la Comisión señala la necesidad de que las actuaciones europeas definan mejor su agenda exterior, mejorando el diálogo con terceros países, especialmente con los de zonas limítrofes.
Las áreas que la estrategia de Lisboa considera prioritarias son cuatro: 1) inversión en las personas y modernización de los mercados de trabajo; 2) mejora del potencial empresarial, especialmente de las PYME; 3) inversión en conocimiento e innovación, y 4) energía y cambio climático. Para cada una de estas áreas, se señalan actuaciones que debería emprender la Comisión Europea, así como las que serían responsabilidad de cada país.
El segundo volumen, parte II, revisa la realización de los programas nacionales de reforma de cada uno de los 27 países de la Unión Europea, así como del área euro en conjunto. En cada una de las evaluaciones se incluyen un cuadro y un gráfico que proporcionan una imagen rápida de la situación y avance de la posición del país. El primero contiene datos sobre las magnitudes que reflejan las cuatro áreas de atención (empleo, capital humano, clima empresarial y sostenibilidad energética) y el segundo ofrece la posición relativa en la que se encuentra el país respecto a la media de los 27 países de Europa en cada una de esas magnitudes.
La valoración que se hace de la realización del programa nacional de reformas de España en el periodo 2005-2007 es, en general, positiva. Sobre la respuesta de España a las recomendaciones concretas hechas por el Consejo, la evaluación no es unánime ni siempre positiva, aunque se reconocen avances. Los progresos realizados en los años 2006 y 2007 han sido objeto de sendas publicaciones por el Gobierno español2.
Las políticas realizadas se clasifican en tres áreas: macro, micro y empleo. En el ámbito de las políticas macroeconómicas, España muestra un sostenido nivel de crecimiento del PIB y equilibrio presupuestario. Aunque no se hicieron recomendaciones en esta área, la Comisión recuerda que se señaló la necesidad de contener la inflación y de reducir los aumentos en los precios de las viviendas, así como de abordar reformas en el sistema de pensiones y de sanidad. El informe considera que hay un cierto progreso en la corrección de los factores estructurales que influyen sobre la inflación. Respecto a las otras dos cuestiones, se han tomado diversas medidas, aunque todavía no han tenido pleno efecto. La Comisión, por ello, recomienda que sigan siendo objeto de atención, a lo que añade como foco obligado de atención el nivel que muestra el déficit por cuenta corriente.
El segundo grupo corresponde a políticas de enfoque micro. El informe reconoce que España ha respondido adecuadamente a los compromisos acordados en el Consejo de Lisboa de 2006 en las áreas de conocimiento, I+D e impulso empresarial. Aunque se avanzó algo en energía, en el año 2007 parece haberse estancado ese avance. Precisamente se recomienda aumentar la competencia en el área energética y señala que las tarifas no reflejan el coste real de la generación y distribución de la energía. También se hace necesario aumentar la competencia en los mercados al por menor y en los servicios. Tampoco se ha avanzado mucho en la reducción de las emisiones de CO2.
En el ámbito de las políticas de empleo, se destaca el logro de la tasa de empleo del 66% con tres años de anticipación respecto a la fecha planeada, y la Comisión ahora estimula a que se persiga la tasa del 70%. El enfoque de la Comisión respecto al empleo se resume en la expresión “flexibilidad-seguridad”. La reducción de los contratos temporales se evalua positivamente en este sentido, pero se requieren mayores esfuerzos. En especial, se llama la atención sobre la elevada tasa de abandono temprano de los estudios, así como sobre la necesidad de aumentar la formación en el trabajo o de extender la disponibilidad de guarderías para niños menores de tres años, área donde la cobertura española se sitúa en torno a la mitad de la media europea.
Otro de los puntos sobre los que se llama la atención es la escasa involucración de los niveles de gobierno regional y local en el programa nacional de reformas, así como de los interlocutores sociales.
La conclusión del informe es que España ha progresado en los compromisos recogidos en su programa de reformas en el periodo 2005-2007, pero algunas respuestas a las recomendaciones y a los puntos de mira señalados por la Comisión Europea han sido limitadas o parciales. Los mejores resultados se encuentran en la reducción de la deuda pública, en el avance en I+D y en planes de innovación y en un progreso satisfactorio en el empleo. Las áreas que deben ahora ser prioritarias son la competencia en los mercados de electricidad y las mejoras en la educación y formación. Además, se pide que España se enfrente a los problemas del déficit exterior, la inflación y los precios de la vivienda. También se debe avanzar en la competencia en los servicios, en la mejora del proceso regulatorio y en los demás aspectos que se han mencionado anteriormente.
Por último, el tercer documento, anexo, recoge un análisis detallado del progreso realizado en cada una de las áreas de política económica sobre las que, además, profundiza en su justificación teórica. Este último documento se encuentra dividido en cinco secciones. En las secciones primera, segunda y tercera se da cuenta de las políticas macro, micro y de empleo. En la cuarta sección se señala cuál es la metodología empleada por la Comisión en la evaluación de las reformas estructurales y en los informes de cumplimiento. La quinta y última parte proporciona una evaluación a medio plazo de la iniciativa europea de promoción del empleo.
La sección dedicada a las políticas macroeconómicas examina la naturaleza cíclica y estructural del crecimiento reciente de las economías europeas y también examina la agenda de reformas establecida para el nuevo ciclo, con los retos derivados de la globalización, del envejecimiento de la población y del cambio climático. Las reformas macroeconómicas se consideran fundamentales para el crecimiento y el empleo. Más de la mitad de los retos, así como de las recomendaciones y puntos de atención del examen de los programas nacionales de reforma se refieren a cuestiones micro. No obstante estas acciones micro son parte de un enfoque integrado ,junto con las medidas macro y las específicas destinadas a fomentar el empleo. El informe da cuenta del importante avance en I+D en la mayoría de países; también hay cierto avance en el estímulo empresarial y algo menos en cuestiones de cambio climático.
En cuanto al empleo, su evolución en estos dos últimos años ha sido espectacular, y en ello pueden haber influido las reformas estructurales aplicadas, además de la favorable coyuntura. No obstante, aún hay problemas como el desempleo en el segmento de población joven, la cobertura del envejecimiento de la población o, en general, la segmentación entre la población con empleo y los nuevos entrantes en el mercado laboral. Éste es uno de los retos más importantes para Europa, que desea resolverlo con la combinación de flexibilidad y seguridad.
Como conclusión, cabe decir que estos tres documentos proporcionan una visión concreta de cuales son las orientaciones de política económica de la Comisión Europea. También forman un marco en el que se explican las diversas medidas de reformas estructurales que se han tomado recientemente en nuestro país. Las actuaciones a nivel macroeconómico completan las medidas macro generales y de fomento del empleo. Además, su implementación por todos los países europeos mejora la coordinación de las políticas y asegura una mayor convergencia.
1 En octubre de 2005 el Gobierno español publicó el Programa Nacional de Reformas: Convergencia y Empleo. Su elaboración correspondió a la Unidad Permanente de Lisboa, bajo la coordinación de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno. El informe es accesible a través de la sección de publicaciones de la Oficina Económica del Presidente en la página web: www.la-moncloa.es.
2 Informe Anual de Progreso 2006. Programa Nacional de Reformas de España. Octubre 2006, 110 páginas; Informe Anual de Progreso 2007. Programa Nacional de Reformas de España. Octubre 2007, 119 páginas. Ver publicaciones de la Oficina Económica del Presidente; www.la-moncloa.es.