I. DEBATES
5.
Balance de las reformas de las economías latinoamericanas: Colombia
I. En busca de la estabilidad y el crecimiento… Sin sobresaltos
Juan Carlos Echeverry
Llegué al libro de Henderson por una mención de un político colombiano, hijo de un ex-presidente de la República, que en una entrevista afirmó que la persona que mejor entiende la historia de Colombia es el profesor estadounidense James Henderson. Dado que los intelectuales colombianos tienden a ser tacaños en elogios y generosos en envidia, una afirmación de este tipo me pareció una señal auspiciosa. El libro no desmerece en ninguna de sus páginas dicho elogio. Un reconocimiento similar se debe a la impecable traducción del inglés. En primer lugar, porque el libro aborda la historia de este país desde el punto de vista quizás más espinoso que se pueda imaginar. Laureano Gómez es, tal vez, el político más vilipendiado del siglo XX, y tiene en su palmarés la acusación de ser el principal actor individual en la violencia política desatada luego de 1930. Hombre que radicalizó hasta la histeria las disputas políticas; que fustigó hasta la sevicia a sus adversarios con acusaciones de corrupción; que se arropó con la bandera del catolicismo, las buenas costumbres y el orden natural, en un país que estaba haciendo la transición urbana, industrial, laboral y demográfica. Para hacer entendible esta figura a los lectores extranjeros, se podría decir que fue una especie de McCarthy que, a diferencia del senador de Wisconsin, llegó a la presidencia y promovió desde
allí sus políticas sectarias. O al menos esa es la versión popular.
El profesor Henderson, del Departamento de Ciencias Políticas de Coastal Carolina University, emprende una valiente y despasionada biografía, entrelazada con descripciones e interpretaciones de los hechos concomitantes de la historia colombiana. Ilumina en este proceso al lector sobre el impresionante despegue de Colombia en el siglo XX a raíz del café, pero, de forma igualmente importante, debido a la actitud pragmática de los presidentes de la denominada “hegemonía conservadora” que gobernó al país hasta 1930. Si bien dicha hegemonía venía desde la década de los setenta, su récord en el siglo XIX fue
de constituciones, purgas políticas y guerras, y estuvo acompañada de inestabilidad económica a raíz de las fluctuaciones en los precios de las exportaciones.
Henderson reconoce que las leyes agrarias emitidas alrededor de 1870 abrieron “los baldíos o las partes del país no colonizadas” para los campesinos emprendedores, cosa que promovió la movilidad geográfica y la ampliación de la frontera agrícola. No obstante, fueron las reformas adoptadas entre 1904 y 1909 por el general Rafael Reyes, orientadas a modernizar económica y políticamente al país, las que sentaron las bases para el despegue. Las mismas permitieron compartir el poder con los liberales (un tercio de los cargos en los cuerpos de elección popular), ordenar las finanzas (más impuestos y banca central), cambiar las divisiones territoriales, empezar a integrar una nación disgregada y promover su urbanización. Con esas reformas se abandonó la colonia económica (entiéndase, las relaciones cuasi-feudales) y las guerras políticas que no habían dejado despegar a esta nación en el siglo anterior.
Los siguientes gobiernos conservadores promovieron las relaciones con Estados Unidos, a pesar de ser la nación que había apoyado en 1903 la separación de Panamá, el trozo de tierra más significativo con el que pudiera soñar nación alguna, y más una históricamente pobre como Colombia. La construcción de infraestructura, la riqueza derivada del café, la indemnización de 25 millones de dólares provenientes de Estados Unidos en retribución por la pérdida del Istmo (actual Panamá), los empréstitos internacionales y el arribo casi por primera vez de substancial inversión extranjera dotaron a este país en los siguientes veinte años de los recursos para su despegue capitalista. Hechos estructurales como el surgimiento, exótico para América Latina, de un campesinado cafetero comerciante y capitalista de clase media, que integró social y geográficamente una nación hasta ese momento desmembrada, y la aparición paulatina del proletariado urbano y de las iniciativas empresariales, cambiaron definitivamente el panorama económico y social colombiano.
No es la primera vez que esta historia se cuenta, pero sí, a mi entender, la primera vez que se les da desde la academia el crédito debido a los políticos conservadores de principios del siglo XX por un pragmatismo político, económico e internacional (v.g. aceptar la humillación infligida
por los estadounidenses y entenderlos como el aliado clave para el futuro del país). Buena parte de la historiografía de los últimos cincuenta años en Colombia ha estado dominada por enfoques de centro izquierda, acostumbrados al materialismo histórico, para los cuales el conservadurismo representó la caverna católica y terrateniente. Este recuento refresca al lector e ilumina un vibrante período de reformas y el amanecer del capitalismo en Colombia. Al punto que el capítulo dedicado a este período lo llama “La República Burguesa”.
El tema de la violencia colombiana, que tanto intriga a propios y extraños, también recibe luces novedosas en manos de Henderson. Lo atribuye en alguna medida al tipo de colonización cafetera ya mencionada, asociado curiosamente con las clases agrarias emergentes y pequeñas propietarias, y no, como se ha hecho creer, con los pobres y desarraigados. Esta aparente contradicción de Colombia, según la cual es la prosperidad, en particular aquella de la emergente clase media rural, la que está asociada con los brotes ubicuos de violencia, y no el atraso, es por primera vez mencionada, por lo menos en lo que a mí compete, por Henderson.
Cuando el espectro del bolchevismo arribó a Colombia llegó la hora de Laureano Gómez, personaje que había sido electo
al parlamento a la temprana edad de 26 años, y poco después sería un exitoso ministro de obras públicas. Los años treinta trajeron la crisis económica y la aparición de la violencia entre los conservadores y liberales, a raíz del fin de la hegemonía “goda”. La transferencia del poder político reanudó el ciclo de purgas políticas en los departamentos (provincias), los municipios y la policía; nuevas reformas constitucionales, a que somos afectos los colombianos, liderados por encumbrados intelectuales y juristas; pugnacidad y violencia. Esto marcó el inicio de la hegemonía liberal (que duró hasta 1946). Después de 1930 se unieron las dos vertientes fatídicas de la violencia colombiana, la del siglo XIX, alimentada por las élites en busca del poder político, y la de principios del siglo XX, originada en las luchas por derechos de propiedad en zonas de frontera. El profesor Henderson hace una descripción de lo que se podría denominar la “microfísica de la guerra”. El dónde, el cuándo, el entre quiénes y el por qué de innumerables disputas regionales reciben la atención debida.
Las reformas laborales y agrarias impulsadas por los gobiernos liberales son objeto de erudito cubrimiento y elogio, así como las contracorrientes de acomodación para hacer estas transiciones aceptables tanto para los nuevos capitalistas como para el creciente movimiento obrero. Colombia fue entonces una esponja de los movimientos intelectuales mundiales: el comunismo soviético, el intervencionismo económico de Franklin D. Roosevelt (ya habíamos sido víctimas del militar de Theodore Roosevelt en el caso de Panamá), el franquismo español, el keynesianismo y el socialismo europeo. La derecha y la izquierda alimentaron sus discursos con todo lo que traían los barcos. El Zeitgeist (espíritu de la época) del colectivismo reemplazó al individualismo del siglo XIX. En adelante se cambió el espíritu de colaboración entre los partidos de los primeros treinta años del siglo, llamado localmente “republicanismo”, por un péndulo de extremismos, alimentados por disputas personales entre Laureano Gómez y Alfonso López, los líderes de la derecha y la izquierda, respectivamente.
Uno de los aspectos más intrigantes del período 1930 a 1960 es la convivencia de la crispación política con el éxito económico. El microscopio histórico de Henderson lo atribuye en buena medida a la opción de los líderes por la polarización ideológica y política, y al divorcio de las dinámicas fuerzas económicas que se arraigaban en el país. Cabe sin embargo preguntarse por qué esos mensajes políticos extremistas calaban entre la población rural y urbana colombiana. La sociología nos debiera arrojar luces sobre esta pregunta, pues la erudita respuesta de Henderson, que enfatiza el papel nocivo de las elecciones de las élites colombianas, deja una duda razonable en la cabeza del lector. En suma, éste es un volumen ideal para el novato en historia política y económica colombiana, y una fuente de hipótesis provocadoras para el experto.
El segundo libro que comentaré es Fiscal Reform in Colombia, problems and prospects. La crisis fiscal que ha afectado a Colombia desde mediados de los años noventa es particularmente interesante por el hecho de que éste fue un país especialmente disciplinado en materia fiscal (para los estándares latinoamericanos) por espacio de casi un siglo. ¿Por qué se dio el descalabro en las finanzas públicas? A mi parecer la respuesta más acertada es: porque se descubrió petróleo en los ochenta y principios de los noventa, y se desató una glotonería fiscal que sobrepasó, como suele suceder, los extraordinarios y transitorios recursos disponibles. El gobierno que enfrentó la crisis, convocó en 2001 la misión de expertos internacionales que, en colaboración con el instituto privado local Fedesarrollo, elaboró el estudio objeto de esta publicación.
Desde 1923, cuando el prestigioso economista estadounidense Edward Kemmerer vino al país, las autoridades de Hacienda colombianas han estado seducidas por las misiones fiscales, así como por las personalidades académicas internacionales que las dirigen. Ésta no es una excepción dada la estatura intelectual y el prestigio de los editores del libro. La tradición de misiones ha servido para mejorar el entendimiento de la economía nacional y poner a tono su regulación y sus políticas públicas con las últimas corrientes de pensamiento económico. Ahora bien, hay una tradición igualmente larga de desconocer buena parte de las recomendaciones.
El libro empieza con el registro del cambio de fortuna fiscal, “Colombian fiscal long-standing conservatism was abandoned”. Para enfrentar la crisis, el país adoptó las recetas ortodoxas: se cortó el gasto, forzó a los departamentos y municipios a ahorrar, pagó las garantías otorgadas a las concesiones de infraestructura, aumentó los impuestos sobre la renta y el valor agregado, obtuvo financiación de multilaterales y del mercado internacional de capitales, confrontó la quiebra del sistema de ahorro y crédito hipotecario, solventó una crisis bancaria, cambio el sistema de pensiones, adelantó una reforma laboral, recibió ayuda de Estados Unidos para financiar la lucha contra la guerrilla y el narcotráfico (el renombrado “Plan Colombia”), aumentó el presupuesto de defensa, se apoyó en el FMI, etcétera. Dentro de este ambiente reformista, a esta misión de expertos se le asignó exclusivamente la tarea de proponer la modernización del sistema tributario.
La misión identificó posibles fuentes recaudatorias, así como elementos del sistema tributario que fuesen particularmente distorsionantes o ineficientes. Los autores consideran que su contribución mejoró substancialmente los fundamentos analíticos de reforma tributaria en el país.
Para los autores, una reforma tributaria económicamente correcta debe enfatizar impuestos generales con tasas marginales bajas, y evitar impuestos específicos con tasas marginales altas. Promover un sistema fácil de administrar y de hacer cumplir (enforcement). El sistema debe promover a aquellos agentes que se pueden beneficiar más del crecimiento económico; no obstante, las consideraciones de equidad normalmente castigan justo a estos actores, en lugar de favorecerlos. Se debe acompañar la reforma tributaria de otras al proceso presupuestal, de forma que los contribuyentes tengan una percepción de justicia en el destino de sus recursos. Y reducir las rentas de destino específicas (earmarking) y aumentar la transparencia del proceso tributario y presupuestal. Por último, evitar ganancias de corto plazo costosas en el largo, como los impuestos a los débitos bancarios.
Los capítulos específicos entran en mayor detalle sobre los problemas colombianos, mostrando en que las finanzas públicas eran insostenibles a principios de la década actual, y qué partidas presupuestales sufrirían un recorte o en qué renglones se promovería un incremento de la tasa
impositiva. Hoy sabemos que ninguno de los dos fue indispensable, pues el sustancial y sostenido auge internacional post 2003, acompañado del mejoramiento en los términos de intercambio a favor de las economías emergentes reemplazó el esfuerzo del Gobierno. Al punto que, a pesar de gastar más, el mayor recaudo tributario permitió mantener inalterado el déficit fiscal. La apreciación real redujo el peso de la deuda sobre el PIB, y les dio argumentos a los mercados internacionales para financiar el pertinaz déficit colombiano. De forma que, haciendo poco en el sentido de las reformas prescritas, se logró mucho en virtud de factores externos.
El libro estudia uno de los aspectos en los cuales Colombia ha hecho más progresos, el manejo de la deuda pública. La microeconomía de la deuda puede reducir los riesgos y la exposición a los choques internacionales. Éste ha sido el caso, dado que las emisiones de papeles estatales en moneda local (un exotismo desde hace un lustro es hoy pan de cada día en los países emergentes.
El libro presenta una evaluación de diferentes tipos de impuestos en base a un modelo de equilibro general calibrado para Colombia. Los resultados enfatizan el uso del impuesto sobre el valor agregado y el de la renta, y han sido adoptados en el diseño original de sucesivos intentos de reforma tributaria en años recientes. Estas iniciativas del ejecutivo han demostrado la impermeabilidad del sistema político para subir las tasas o incrementar la base del IVA.
Un tópico adicional en el cual Colombia ha hecho avances significativos, de hecho con la asesoría del sistema recaudatorio del Ministerio de Hacienda español y seguimiento de España, es la administración del sistema tributario. El avance tecnológico ha permitido mejorar el cruce de información y ha reportado aumentos en la recaudación. Los autores piden no dar amnistías para aumentar la recaudación en
el corto plazo, pues erosionan la voluntad de cumplimiento en el largo. Éste no ha sido el caso de las recientes reformas.
Otro elemento analizado es la influencia del sistema tributario para atraer o ahuyentar la inversión extranjera tanto directa (real) como de capitales (portafolio). El actual ambiente de competencia internacional por inversores pone de relieve que los sistemas tributarios deben ser simples, con tarifas bajas y no discriminatorias. Colombia ha intentado avanzar en esta dirección, pero con logros menos notorios que sus competidores en Asia y Europa del Este.
Probablemente el aspecto más preocupante del sistema tributario colombiano son los impuestos a la nómina. Los autores encuentran que su estructura distorsiona la actividad económica entre sectores, a raíz de diferencias substanciales en las tasas efectivas de tributación a la nómina. Este sistema promueve la informalidad al gravar la creación de empleos formales.
La comparación entre las prescripciones de los expertos y las desalentadoras reformas adoptadas es descorazonadora. Esto hace pensar que se requeriría una misión de expertos en cómo estructurar reformas deseables. Las universidades, lamentablemente, carecen de este tipo de profesores. Por esto, la tarea es delegada a los funcionarios a cargo del diseño y adopción de políticas (policymakers). Éstos entienden de lo técnico, aprecian su inmenso valor para el crecimiento y la equidad en el largo plazo, y buscan conjugarlo con los afanes políticos de los congresistas y el ejecutivo en el corto plazo. Hasta el momento, sin embargo, los avances de los funcionarios han sido, en alguna medida, neutralizados por las realidades políticas.
Uno de las limitantes de este volumen es la de sobre-enfatizar el fenómeno de la descentralización fiscal, y atribuirle una parte sustancial del descalabro fiscal. En el rubro de “Transferencias del gobierno nacional” se encuentran, entre otros, dos grandes componentes. Aquellas a los gobiernos subnacionales, que fueron objeto de una reforma constitucional y cuya racionalización contribuyó al ajuste fiscal. Y las pensiones. Por enfocarse en las transferencias regionales, el libro descuidó el problema de las pensiones, cuya incidencia es tan grande como la de la descentralización o mayor, y cuya solución tomará al menos hasta el 2030, según los modelos actuariales.
Como se ha dicho, la aplicación de las propuestas del libro demanda unas poderosas retórica y política que iluminen las mentes y apacigüen los intereses de los actores políticos, muchos de ellos representantes de poderosos intereses económicos. Lo irónico es que esos mismos intereses se beneficiarían de una economía pujante, eficiente y más equitativa. Ésta es la paradoja del capitalismo que posiblemente la miopía de los capitalistas colombianos no les ha permitido ver. Si esto fuera cierto, probablemente serían necesarios menos economistas y más oftalmólogos.
Finalmente, sobre el libro de Alejandro Gaviria se puede decir que no es un trabajo estrictamente para economistas, cosa que le da cierto atractivo, viniendo de un académico colombiano con inclinaciones econométricas declaradas y cuyas contribuciones han sido publicadas en prestigiosos journals. El libro deja la impresión de que el autor estuvo guiado por tres placeres. El primero de ellos, el placer simple de escribir y de hacerlo bien. Éste no es el texto de un ingeniero civil convertido a economista, lo que haría augurar más alfas y betas que vuelcos y sarcasmos. Su lectura denota que se trata de una persona que goza de las palabras y las recuerda con tino. Le dedica doctas líneas a la posibilidad de que Joseph Conrad hubiese estado en Colombia y escrito la obra Nostromo en base a la geografía y la política de este país. Lo mismo discurre sobre la ambición irrealizada de
Manuel Elkin Patarroyo, científico local que ha buscado la vacuna contra la malaria, meta que el autor considera irrealizable a corto plazo, que sobre el filósofo aborigen William Ospina, autor con inmensas pretensiones universales basadas en una visión un poco parroquial.
El segundo placer es el de criticar. Bien sea sobre el Tratado de Libre Comercio con Estado Unidos, la reforma laboral aprobada en 2002 en Colombia, el terco hueco fiscal, los avances en la equidad social y la pobreza, el autor siempre encuentra un pretexto, por lo general válido y agudo, para mostrar que faltó seriedad, aplomo, buenos cálculos o, por lo menos, sinceridad cuando se le dijo a la gente que se iba a hacer algo que sacaría a muchos colombianos de su condición de pobreza. Se aventura a tachar de románticos a los reformadores que le precedieron en los cargos técnicos del Estado (fue viceministro de planificación económica en el primer gobierno del presidente Uribe, a finales del año 2002) y, claro está, el realismo social lo deja como la postura desde la cual Gaviria juzga las acciones de sus colegas. No obstante, ni eran (o éramos, pues quien escribe estas líneas lo precedió en ese ministerio y participó en el diseño de algunas de las reformas económicas y sociales objeto de su crítica) tan poco realistas entonces ni él logra romper la matriz del sueño romántico ahora.
El tercer placer es por los datos y la literatura especializada. Baste recordar que para su ensayo sobre Conrad solía ir por las tardes a la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos, en Washington, a leer periódicos de principios del siglo pasado impresos en la panameña Colón, a husmear por los journals académicos especializados sobre la obra de Conrad, y a calcular en días y meses de antaño si las fuentes citadas por muchos de los biógrafos consultados cuadraban con el calendario.
El libro tiene todo tipo de mensajes. Los que más abundan son por la negativa: no cree que la reforma laboral de principios del gobierno de Uribe haya servido para crear empleo. No cree que la vacuna contra la malaria esté al alcance (por lo menos de Patarroyo y su peculiar método de licuadora científica). No cree que la equidad en Colombia haya progresado y, por el contrario, muestra que los peruanos nos pueden dar lecciones en el asunto.
Hay otros mensajes en los que ni fu ni fa: el TLC no va a acabar con la agricultura, pero tampoco va a servir para los industriales; no va a acabar con el empleo, o al menos va a crear tantos puestos como los que destruye. Igual hace con Ospina, quien consideraba que Gaviria no se ha leído
los textos científicos mínimos (ni siquiera los de divulgación) para decir tantas sandeces que recurrentemente suele decir, pero al final le concede que sí somos hermanos de las águilas (aunque por conteo de genes y no por delirium tremens).
Por último, en los mensajes por la positiva, que es donde el autor es más tacaño, debemos poner el énfasis en que cada cinco páginas abre una puerta a la esperanza, bien sea en lo que tiene que ver con la educación, las remesas que envían los emigrantes colombianos, el combate a la pobreza o el futuro de las reformas económicas y sociales que seguimos y seguiremos haciendo. Abre la puerta, mira por la rendija y nos permite un fugaz vistazo antes de volverla a tirar contra el marco y cerrarnos, y cerrarse a sí mismo, la intuición de que, en efecto, sí vamos para algún lado. Creo que este autor no está muy seguro de ello. Y eso es lo que tiene para decirnos, de forma erudita, bien escrita, no exenta de fallos y exageraciones, pero limpia y de frente.
II. Evolución de la economía colombiana en el siglo XX
Diego Otero Prada
Muy escasos son los libros sobre la economía colombiana desde un punto de vista agregado y que combinen diferentes aspectos. Este vacío acaba de ser parcialmente cubierto por dos libros que aparecieron en el primer semestre de 2007.
El libro de James Robinson y Miguel Urrutia, Economía Colombiana del Siglo XX, comprende doce ensayos sobre la economía colombiana del siglo XX, de los cuales el primero, de Miguel Urrutia y Carlos Esteban Posada, aborda un análisis de largo plazo con las estadísticas disponibles de 1903 a 2000. El libro de Mauricio Cárdenas, Introducción a la Economía Colombiana, que se escribió con el propósito de que sirva de texto de curso para estudiantes y de introducción para profesionales interesados en tener un primer acercamiento a la economía de Colombia, combina aspectos teóricos con presentación de datos y análisis de la economía de este país.
Los dos libros tienen propósitos diferentes, cubren temas similares y algunos distintos, pero tienen una unidad común en el enfoque, puesto que se basan en las herramientas de la teoría neoclásica y algunos autores presentan una visión ortodoxa vinculada con los principios del Consenso de Washington. El libro de Cárdenas se refiere a hechos de finales del siglo XX y comienzos del presente siglo, mientras que el de Robinson y Urrutia cubre los cien años del siglo XX.
Ambos libros son meritorios y útiles porque presentan una visión agregada y de largo plazo, por primera vez, de los principales eventos de la economía colombiana en el siglo XX, provistos de abundante información que será valiosa para todos los investigadores, con independencia de que se comparta o no la interpretación de los hechos.
La mayor parte de los autores de los dos libros han sido funcionarios públicos: ministros de Estado, miembros de la Junta Directiva del Banco de la República y asesores de entidades del gobierno nacional en distintas épocas durante los últimos cuarenta años, lo cual es una ventaja, porque cuentan con experiencia e información, pero también es una desventaja que se refleja en cierta complacencia con el desarrollo de la economía y en la ausencia de críticas a las políticas desarrolladas en los últimos decenios.
El texto de Robinson y Urrutia se inicia con un capítulo muy valioso sobre un siglo de crecimiento de la economía colombiana, seguido por ensayos sobre el comercio exterior, la agricultura, la industria, la política fiscal, la historia monetaria, la infraestructura de transporte, la educación primaria y secundaria, la financiación externa, los estudios sobre la historia económica de Colombia y un excelente capítulo final de Robinson que estudia la supuesta excepcionalidad colombiana. A través de cada uno de los capítulos, los autores tratan de responder a la pregunta sobre el comportamiento de la economía colombiana, y sus similitudes y diferencias con los demás países de América Latina.
Hacer una reseña del libro de Robinson y Urrutia es una tarea difícil por la cantidad de temas que aborda, de ahí que se hará referencia a algunos de los capítulos más relevantes. El primer ensayo, “Un siglo de crecimiento económico”, por Urrutia y Posada, muestra que la tasa de crecimiento del PIB total y per cápita fue menor en el período de apertura de la economía de 1976 a 2000, de 4,04% y 1,82% anual en comparación con las cifras de 1905 a 1975: 5,43% y 3,4% de 1905 a 1924 y 5,02% y 2,08% de 1950 a 1975 para los períodos de más altas tasas. Los autores señalan que el despegue de la economía ocurrió en las dos décadas después de 1905, en función de los recursos de la indemnización derivados de la expropiación de Panamá, a manos del gobierno de Estados Unidos, la protección y devaluación del peso, empujado por la producción del café desde finales del siglo XIX, situación diferente a la de la mayor parte de los países de América Latina, que antes de la I Guerra Mundial mantenían regímenes abiertos.
El estudio de Adolfo Meisel y Margarita Vega señala que de 1910 a 2003 la estatura de los colombianos aumentó 8,7 centímetros para las mujeres nacidas en 1985 y 7,6 centímetros para los hombres, como resultado del mejoramiento continuo en nutrición, los avances en salud y la reducción del esfuerzo físico, laboral y del trabajo infantil.
Leonardo Villar y Pilar Esguerra muestran en su estudio sobre el comercio exterior, que hasta 1991 el nivel de apertura de la economía colombiana fue relativamente bajo y que durante la mayor parte del siglo XX las exportaciones estuvieron dominadas por el café hasta que, a finales de la década de los ochenta, el petróleo, el carbón y otros productos mineros (níquel, oro, plata y platino) las superaron. Así, en 2000-2004 las exportaciones de café representaron el 6,44% de las exportaciones totales de bienes, y las de minería, el 40,38%, un cambio sustancial en la estructura económica del país, que se desarrolló durante buena parte del siglo impulsado por la producción cafetera.
Roberto Junguito y Hernán Rincón encuentran que la carga tributaria fue baja hasta antes de 1991, menos del 6% del PIB, aumentando en los años subsecuentes a 14% del PIB posteriormente, lo que se explica por las sucesivas reformas tributarias y las funciones sociales asumidas por el Estado, de acuerdo con lo aprobado en la nueva Constitución de 1991.
El último capítulo, de James Robinson, es una reflexión sobre el excepcionalismo colombiano de que habla un numeroso grupo de analistas, reflejado en: i) políticas macroeconómica y fiscal prudentes; ii) tamaño del Estado reducido; iii) deuda externa moderada; iv) estabilidad política de los partidos liberal y conservador; v) inflación manejable y, vi) tradición democrática y ausencia de populismo.
Robinson argumenta que estas condiciones no han llevado a un desempeño excepcional, sino más bien decepcionante, como el de todos los países del área en el siglo XX. Colombia no es un autlier, sino que se encuentra dentro del promedio latinoamericano, es un país altamente clientelista, violento y muy cerrado políticamente. Robinson es el menos complaciente de los investigadores en relación con el desempeño de la economía colombiana y, en mi opinión, el más acertado.
El libro de Mauricio Cárdenas, quien fue ministro de Transporte y director del Departamento Nacional de Planeación, es fácil de leer, está exento de tecnicismos complejos y es apropiado para cursos introductorios de principios de macroeconomía y de la economía colombiana. Mauricio Cárdenas es uno de los representantes más calificados del partido conservador colombiano, lo que explica el carácter ortodoxo de su texto.
Aunque Cárdenas, en los once capítulos de su obra, trata temas similares al de Robinson y Urrutia, como el crecimiento económico, el sector externo y las finanzas públicas, introduce discusiones sobre el mercado de trabajo, la pobreza y la desigualdad, la política social y las instituciones, y tiene un capítulo final sobre cómo acelerar el desarrollo de Colombia. A diferencia del libro de Robinson, hace referencia en diferentes partes al conflicto colombiano.
El pensamiento de Cárdenas se aprecia mejor en su capítulo final, “Como acelerar el crecimiento económico de los colombianos”. Presenta siete estrategias: reconoce los costes del conflicto interno en el crecimiento económico, por lo que ve la necesidad de darle solución; considera que el tamaño del Estado creció excesivamente en los últimos años medido por el gasto público, que pasó de 21% del PIB en 1990 a 33,4% en 2005, sin un aumento correlativo en los ingresos, que requiere entre otras cuestiones: i) incrementar la carga tributaria sin afectar a los empresarios o disminuir el gasto público; ii) mejorar la eficiencia del gasto público y adoptar una política presupuestaria de ahorro en períodos de auge, para luego aumentarlo en periodos de recesión; iii) aprobar el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos para consolidar y apoyar el surgimiento de nuevos productos; iv) eliminar trabas al sector financiero; v) disminuir la economía informal actuando sobre los costes laborales, regulatorios y tributarios, y vi) reducir la pobreza con más crecimiento y redistribución de recursos públicos hacia los sectores más débiles.
Como casi todos los autores comparten un pensamiento ortodoxo, no hacen referencia a economistas de otras tendencias que defienden puntos de vista diferentes, como Eduardo Sarmiento Palacios, que desde la década de los ochenta viene planteando opiniones opuestas y es muy crítico del modelo de desarrollo neoliberal colombiano.
En los temas de pobreza y cuestiones sociales, no se hace ninguna mención de estudios diferentes a los del Gobierno, como los de Jorge Iván González, del Centro de Investigaciones de Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional, que plantea índices de pobreza y desigualdad, de ingresos y riqueza más altos.
Lo mismo ocurre con el ensayo de Adolfo Meisel “Un balance de los estudios sobre Historia Económica de Colombia, 1942-2003”, en que se omiten referencias a textos de Mario Arrubla, Antonio García y del expresidente Carlos Lleras Restrepo, entre otros, que no han pertenecido a la academia tradicional, pero que han influido en numerosos economistas y personalidades, que combinan el análisis económico con otras ciencias, y que, en el caso del expresidente Lleras Restrepo, aplicó muchos de sus conceptos durante su mandato del período 1966-1970.
Los dos libros se caracterizan porque no consignan en su bibliografía a autores de otras tendencias ideológicas que han presentado versiones diferentes sobre lo ocurrido en los últimos treinta años, especialmente a partir del año 1974, con la Presidencia de Alfonso López Michelsen, a quien se considera el iniciador de un nuevo modelo basado en las exportaciones, para convertir a Colombia en el Japón de Suramérica, aunque solamente en 1991, con el Presidente César Gaviria, se dio inicio a una real apertura, que desafortunadamente coincidió con una apreciación del peso colombiano.
Se menciona en los dos libros el descalabro económico de 1999, cuando la economía cayó el 5,8%, el peor año del siglo XX, pero son poco críticos en las políticas adoptadas porque varios de ellos participaron en su definición. Se niega el papel del Estado y se presenta un país idílico. En el texto los autores no conceden particular atención al reconocimiento de que en Colombia existen grandes desigualdades y diversos problemas por resolver. Poca referencia se hace a los aspectos políticos y a la relación con las economías vecinas de Venezuela y Ecuador.
No hay la menor duda, como lo expresan los ensayistas, que durante el siglo XX se avanzó en todos los indicadores. La economía creció, los servicios públicos se extendieron a todas las regiones y clases, mejoró la cobertura de la educación, disminuyó el analfabetismo, aumentó la estatura de los colombianos, se integró eléctricamente y por carreteras el país, se diversificaron las exportaciones y el déficit fiscal nunca tuvo proporciones peligrosas. Sin embargo, no se resolvieron la pobreza ni las desigualdades de ingresos ni se buscó una mejor repartición de la riqueza, lo que produjo una regresión en los últimos años. El país tiene el penoso honor de estar en los primeros lugares en corrupción, secuestros, asesinatos políticos, desplazados, ataque a los derechos civiles y de libertad de prensa, y tiene uno de los conflictos internos más prolongados del mundo.
Una debilidad de los dos libros es la pobre profundización en el tema de la violencia, aunque menos en el de Cárdenas, por sus implicaciones económicas y sociales. Desde la independencia de España en 1810, Colombia lleva 97 años inmersa en guerras civiles. El conflicto actual comenzó en 1964, cuando se crearon las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC), pero si se tiene en cuenta que esta organización guerrillera tiene sus antecedentes en el Período de la Violencia liberal-conservadora de 1946-1957, y que continuó a una escala menor hasta 1963, se puede afirmar que Colombia lleva 61 años continuos de conflicto interno, en el cual han muerto más de 284.000 colombianos: 184.000 de 1946 a 1963 y 100.000 de 1964 a 2006. Un conflicto de esta naturaleza merece todo un capítulo, puesto que ha afectado a las personas e impedido un crecimiento económico más acelerado.
Los dos libros comparten las mismas debilidades en cuanto a los temas importantes que dejan de tratar, lo que no deja de sorprender en autores tan cualificados. En efecto, no existe ninguna mención a los sectores energético y minero, a pesar de la riqueza de Colombia en recursos de energía y minería, ya que estos sectores han desempeñado un papel clave en el siglo XX. Colombia entró en la era del petróleo en 1922 y al mercado internacional en 1926, al terminarse la construcción de un oleoducto de más de mil kilómetros de Barrancabermeja a la Costa Atlántica, por terreno selvático y cenagoso, llegando a ser el noveno exportador mundial de petróleo en la década de los treinta del siglo XX. Hasta 1973 Colombia exportó petróleo, por lo cual, sufrió las crisis de 1974 y 1979-1980 como importador, lo que afectó la balanza de pagos, las finanzas públicas y la economía, que vio como se reducía su crecimiento. En 1986 volvió a ser exportador, situación que ha mantenido hasta 2007, y que ha sido fuente importante de recursos para el gobierno central y las regiones. El petróleo desplazó al café en las exportaciones, un hecho fundamental.
El país se electrificó entre la segunda guerra mundial y la década de los setenta, y en las de los ochenta y de los noventa impulsó la masificación del gas natural y la explotación de carbón para la exportación, de lo cual, es un ejemplo el Proyecto de El Cerrejón, con 15 millones de toneladas exportadas anualmente. En minería de oro, esmeraldas, plata y platino Colombia es un exportador de todos ellos, el primero en esmeraldas, e importante en plata y platino.
En energía eléctrica, gas natural, carbón y minerales preciosos el papel del Estado ha sido fundamental, lo que no es mencionado por ninguno de los ensayistas de los dos libros. Igualmente, las exportaciones de carbón pasaron al segundo lugar después del petróleo. Como exponen todos los autores, el café fue el motor del desarrollo económico hasta la década de los ochenta, cuando fue desplazado por la explotación de los recursos naturales, los servicios y otros productos agrícolas.
El papel del sector minero energético sufrió un cambio fundamental con las políticas de Estado, especialmente con el producto interior neto de la administración del Presidente Julio César Turbay Ayala, que lo definieron como uno de sus cuatro objetivos con la estrategia de volver a Colombia autosuficiente en petróleo y uno de los mayores exportadores de carbón del mundo, todo lo cual se ha cumplido.
Con estas anotaciones se pretende dar otra visión del crecimiento de Colombia en el siglo XX que muestra que el Estado desempeñó un rol que no puede olvidarse ni menospreciarse, lo que en las dos obras no aparece claramente.
Sin embargo, como conclusión, los dos libros merecen ser leídos y estudiados porque dan una visión agregada y amplia de la economía colombiana y suministran estadísticas necesarias para cualquier estudio, no obstante, su interpretación está limitada por circunscribirse a un solo tipo de pensamiento económico y, por ende, desechan los aportes de otros autores con versiones diferentes. Podría decirse que es la historia oficial, que, de por sí, es útil, pero falta la historia contada por otros.