I. DEBATES
5.
La gestión del agua, base del futuro
José Luis Ramos Gorostiza
En pleno siglo XXI, cuando el continuo avance tecnológico nos sorprende cada año con nuevas posibilidades de creciente sofisticación, algo tan prosaico y habitual como abrir el grifo y ver manar agua potable en abundancia sigue siendo un sueño milagroso para buena parte de la humanidad. Pero el agua ya no sólo es esencialmente calidad de vida y fuente de desarrollo económico, sino, cada vez más, factor estratégico y posible origen de conflictos políticos, al tiempo que base para la preservación de ecosistemas en un mundo crecientemente degradado en el terreno ambiental. La reciente aparición de estos dos informes monográficos sobre gestión hidrológica, a cargo de instituciones internacionales tan importantes como las Naciones Unidas y la Unión Europea, no hace más que poner de manifiesto que estamos ante una cuestión clave que aún irá ganando más protagonismo en un futuro inmediato. Se trata de dos trabajos con enfoques muy similares, que denotan un consenso básico en torno a lo que hoy se conoce como nueva cultura del agua: lejos de la mera apelación a la técnica y la infraestructura para generar nuevas disponibilidades hídricas, que alcanzó su punto álgido en los setenta, se prima, a través de la educación y el marco institucional (incentivos, organización, regulaciones técnicas, mercados, base informativa, etc.), el ahorro y la eficiencia en el uso, la gestión integrada de los recursos superficiales y subterráneos, y la acción preventiva frente a la contaminación, otorgando un protagonismo compartido al sector público y al sector privado. No obstante, el consenso no es absoluto. Siguen existiendo posiciones discrepantes, si bien son minoritarias, que están representadas tanto por los partidarios de una gestión hidrológica tradicional –es decir, fuertemente intervenida y controlada por el Estado y centrada en las grandes obras hidráulicas– como los defensores radicales de la privatización y el libre desempeño del mercado como el mejor modo de gestionar los recursos naturales, como lo argumentan los economistas partidarios del llamado free market enviromentalism, como Ferry L. Anderson y Donald R. Leal.
El extenso informe de Naciones Unidas, el segundo que dedica al tema del agua, se divide en cinco secciones que agrupan a su vez diversos capítulos. La primera se refiere al contexto cambiante en el que tiene lugar la gestión del agua, haciendo que ésta sea una cuestión cada vez más compleja, cuando ya de por sí resulta difícil compatibilizar las diversas dimensiones a las que debe atender: social, económica, medioambiental y política. Dicho contexto de rápidos y constantes cambios se refiere no sólo al progreso tecnológico, al creciente grado de urbanización o al continuo incremento poblacional, sino también a aspectos como el intenso proceso de globalización, la inestabilidad política e institucional en muchas zonas del mundo o incluso la variabilidad climática.
La segunda sección ofrece una visión general de la situación actual de los recursos hídricos en el planeta. Se atiende a su distribución geográfica y a los componentes principales del ciclo hidrológico, y se revisa también el estado de los ecosistemas costeros y de agua dulce, muy ricos en biodiversidad pero sujetos a grandes impactos que están conduciendo a su rápido deterioro (las poblaciones de especies de agua dulce disminuyeron un 50% entre 1970 y 2000). Ello puede afectar en breve, y de forma importante, al bienestar humano y a las posibilidades de desarrollo.
La tercera sección estudia las presiones cada vez mayores a las que se ven sometidos los recursos hídricos disponibles (desde 1900 las extracciones de agua se han multiplicado por seis, el doble de la tasa de crecimiento demográfico). Se trata de demandas en creciente competencia entre sí: abastecimiento y salud humana, agricultura, industria, y energía. En la agricultura, consumidora del 70% del agua dulce, y por tanto sector clave de cara a un mejor aprovechamiento del recurso, se pone de manifiesto que hay margen para la mejora en la gestión, logrando aumentar y dar estabilidad a la producción de alimentos con menos cantidad de agua por unidad de rendimiento. En referencia a la industria, se destaca especialmente el problema de la contaminación, apuntándose instrumentos institucionales para mejorar la productividad hídrica y reducir los vertidos. Con respecto a la salud humana, se insiste en la importancia de las enfermedades relacionadas con el agua de mala calidad (como las diarreicas); y en relación con la energía, se subraya el carácter renovable, limpio y complementario de la hidroelectricidad de cara a un desarrollo sostenible.
La cuarta sección se refiere a posibles soluciones de gestión, haciendo hincapié especialmente en cuatro aspectos: la prevención de riesgos asociados a desastres naturales relacionados con el agua; las posibilidades de cooperación entre usuarios para evitar tensiones sociales y conflictos políticos; la valoración económica y el cobro de los servicios de agua como elemento esencial para promover un buen uso del recurso, y la mejora en el conocimiento y los sistemas de información hidrológica.
Por último, la quinta sección, que probablemente sea la más interesante del informe, se refiere a dieciséis estudios de caso en distintas partes del mundo, donde
los problemas y condicionantes de la gestión del agua analizados son muy diferentes. Se trata de experiencias reales de las que cabe un aprendizaje importante en uno u otro sentido. Así, se analiza desde la gestión de cuencas internacionales compartidas, como las del Danubio o la Plata, hasta situaciones de carencia extrema como la que se vive en Malí, pasando por casos tan diversos como los representados por Japón, México, Tailandia o Etiopía. Entre los estudios hay uno referido a España, concretamente al País Vasco, donde se examina el Plan Integral de Prevención de Inundaciones que se puso en práctica en 1992 para dar respuesta a estas situaciones catastróficas.
Las conclusiones del trabajo se dividen en tres bloques principales, más un cuarto que es en realidad una valoración de la situación global. El primer bloque se refiere a la relación entre agua y pobreza. Aquí se destaca cómo el subdesarrollo genera graves problemas de disponibilidad del recurso, en cantidad y calidad, que a su vez agravan situaciones de extrema vulnerabilidad entre los más pobres. La falta o mal estado de infraestructuras de distribución y depuración (en muchas regiones se pierde hasta un 40% del agua en fugas en tuberías); la carencia de sistemas de prevención de avenidas y drenaje de aguas de lluvia; el muy deficiente alcantarillado (la cobertura de saneamiento en los países en desarrollo es de apenas el 49%), unido a la inexistencia de estructuras formales de recogida de residuos sólidos; la incontrolada contaminación directa y difusa de ríos y acuíferos, o la tendencia a la sobreexplotación de las aguas subterráneas (origen de entre el 25% y el 40% del agua potable en el mundo), son algunos de los problemas más notorios. De ellos deriva toda una larga serie de situaciones dramáticas que afectan muy especialmente a un sexto de la población mundial (unos mil millones de habitantes), que vive en la extrema pobreza. Situaciones tales como,
por ejemplo, la rápida transmisión de enfermedades infecciosas, la crónica carencia de aguas para riego, el elevado riesgo de destructivas inundaciones, el efecto demoledor de las sequías periódicas o la absoluta falta de garantía en el acceso al agua y el abastecimiento (los cinco litros por persona y día en los barrios marginales de las urbes de los países en desarrollo contrastan con los cincuenta litros de buena calidad necesarios para asegurar dignamente las necesidades básicas).
El segundo bloque se refiere a la íntima relación entre agua y medio ambiente. Se concluye que se ha hecho muy poco en este terreno a escala internacional, y que el deterioro hidrológico, muy vinculado al retroceso de las masas forestales, ha incidido notablemente en la pérdida de biodiversidad y de capacidad de resistencia de los ecosistemas. Por otro lado, se reivindica que se respeten los caudales ecológicos a pesar de las crecientes presiones de uso productivo sobre el agua, y que se reconozca la limitada capacidad de ríos y mares como sumideros de polución, destacándose a este respecto la disponibilidad de una amplia gama de sistemas de tratamiento (en escalas, grados y factibilidad).
El tercer bloque discute la relevancia del marco jurídico-político, que debería fomentar una gestión flexible, integrada y previsora de los recursos hídricos. Las crisis del agua, se afirma, son en gran medida crisis de gobernabilidad. El origen de los problemas relacionados con el agua no sólo está en una falta de medios económicos y humanos, sino también, y de forma muy importante, en un marco institucional defectuoso que genera mala gestión y desincentiva la inversión en el sector (altos grados de corrupción, mala definición de derechos, vacíos legales, inercias burocráticas, etc.). Por otro lado, parece no haberse tomado conciencia del verdadero calado de los problemas del agua y de que las inversiones en aspectos tales como generación de nuevos recursos, saneamiento y distribución, o protección de los ecosistemas acuáticos, tienen el potencial de proporcionar unos rendimientos varias veces superiores a las sumas invertidas, aunque a menudo no tengan una expresión monetaria directa. Asimismo, se insiste en la necesidad y el amplio margen para mejorar la cooperación en la gestión hidrológica, tanto a escala nacional como internacional.
Finalmente, el informe concluye con la idea de un cauto optimismo, intentando aportar algo de luz al sombrío panorama que dibujan sus páginas: a pesar de que los retos e interrogantes relacionados con el agua son enormes, el mundo cuenta con las herramientas y la riqueza necesarias para afrontar los problemas hídricos; además, ha habido algunos avances en el alivio de la pobreza extrema y en cuestiones ambientales relacionadas con el agua, al tiempo que se observan reformas y cambios positivos en las instituciones de gestión hidrológica de numerosos países.
El informe de la Comisión Europea, mucho más breve, se inscribe dentro de la política de cooperación científica internacional de la Unión, que en este caso consiste en financiar investigaciones sobre el agua orientadas a proporcionar un referente para las políticas hidrológicas de los países en desarrollo. En concreto, se presentan una serie de proyectos de investigación que desacreditan algunos mitos en torno a la gestión hidrológica e ilustran diversos aspectos de un concepto hoy frecuentemente utilizado, el de "gestión integrada de recursos hídricos": todas las partes implicadas (usuarios directos, sociedad civil, gobiernos y sector privado) han de participar en las consultas y en la elaboración de las políticas, dotando así de legitimidad a las decisiones tomadas respecto al recurso. Es decir, la gestión, pese a ser algo racional y ordenado, es en realidad una cuestión intrínsecamente política.
El primer caso descrito es el del área urbana de Callejón de Andrade, en La Habana, ejemplo de cómo la participación ciudadana y la negociación han logrado transformar una zona fluvial muy contaminada. El segundo caso alude a la perspectiva de género: describe los buenos resultados de la creación de trabajos retribuidos en el ámbito del saneamiento para mujeres jóvenes sin recursos en zonas costeras de la India, Bangla Desh y Sri Lanka. El tercer caso se refiere al uso para el cultivo de aguas residuales urbanas en la periferia de Hanoi (Vietnam): los agricultores han comprendido que el reciclado de residuos urbanos y la reducción del uso de elementos agroquímicos favorece la calidad del agua que emplean, mejorando así la garantía de sus productos agrícolas y de sus ingresos, al tiempo que se reduce el impacto ambiental. En el cuarto caso, los malos resultados derivados de la concesión del suministro y saneamiento de agua de Buenos Aires a una empresa privada en 1993 sirven para cuestionar la conveniencia de la privatización del servicio de suministro cuando las condiciones institucionales y políticas no permiten llevarla a cabo con eficacia. El quinto caso analiza las terribles consecuencias sociales, económicas y medioambientales asociadas al desastre ecológico del Mar del Aral. Los casos sexto y séptimo se refieren a la importancia de combinar el saber tradicional y la tecnología moderna: por un lado, se analizan las ancestrales foggaras del Sahara, canales subterráneos inclinados que drenan pequeños flujos de agua y permiten que la gravedad los desplace allí donde son necesarios en los oasis; por otro lado, se examinan los métodos desarrollados en Sudáfrica para incrementar la productividad técnica del riego, basados en interacciones diversas de suelo, plantas y agua.
El informe concluye resaltando la importancia para la gestión del agua de tres aspectos: el lento desarrollo de capacidades humanas e institucionales, la efectiva integración de nuevas disciplinas que permita abarcar más dimensiones del uso sostenible del agua, y la comunicación eficaz de los resultados relevantes de las investigaciones a gobiernos, sociedad civil y sector privado, con el fin de promover cambios reales en la gestión.