II. RESEÑAS
9.
La
incidencia
territorial
del sector
público
español.
José Villaverde Castro
Desde que España se constituyó en
lo que ha dado en llamarse el "Estado de
las autonomías", el interés por las cuestiones
de naturaleza territorial ha ido ganando
enteros de forma decidida, haciéndolo
el referido a las de índole económica
de manera muy singular. Buena prueba
de ello es la ingente cantidad de literatura
que se ha producido al respecto, auspiciada
por programas de investigación de
instituciones prestigiosas (tales como, por ejemplo, FUNCAS, la Fundación BBVA o
el IVIE) por la necesidad de conocimiento
de la realidad económica de los propios gobiernos
autonómicos, o por nuestra mera
integración en la Unión Europea.
Dentro de esta plétora de publicaciones,
aquellas que tratan de ofrecer, de
forma concisa y ordenada, lo que podríamos
denominar el "estado de la cuestión"
sobre un aspecto determinado merecen
una atención especial, pues no sólo ayudan
mucho a los no iniciados en la materia
a ponerse al día, sino que también son
de utilidad para los especialistas, dado
que les permiten sobrepasar, a menudo,
el estrecho campo de su ámbito de investigación.
Éste es el caso, precisamente,
del libro que comentamos en esta ocasión,
destinado nada menos que a poner
de manifiesto cuál ha sido, hasta ahora, la
incidencia territorial de las actuaciones
del sector público español.
Dos cuestiones hay que considerar a
la hora de evaluar un trabajo: su interés y
su calidad. El interés del nuestro se justifica
por su temática: teniendo en cuenta
el enorme volumen de recursos que gestiona
el sector público en nuestro país, el
deseo de conocer los efectos territoriales
que producen aquéllos parece sobradamente
justificado. La calidad del trabajo,
por su parte, está avalada por la trayectoria
profesional de sus directores y de sus
colaboradores. Ambas cuestiones hacen
que, al menos desde nuestro punto de vista, el trabajo sea atractivo tanto para
especialistas como para legos.
Nueve son los capítulos que configuran
este libro, cada uno de ellos dedicado
al análisis de un tema concreto, pero
manteniendo el conjunto un hilo conductor
muy claro: determinar el rol del sector
público en el desarrollo regional de
nuestro país. De esta manera, el primer
capítulo aborda el marco legal de nuestro
sistema autonómico y presta particular
atención a la evolución del sistema de financiación
autonómica, concluyendo, por
un lado, que, pese a los avances logrados,
éste ha mantenido un grado de inercia
considerable y, por otro, que la autonomía
y la corresponsabilidad fiscal se predican
más de lo que se practican.
El capítulo segundo analiza la distribución
espacial de los gastos e ingresos
tributarios de las administraciones central
y autonómicas, y su finalidad declarada
es la construcción de un sistema territorializado
de cuentas públicas que
permita las comparaciones regionales y
que determine el impacto de los flujos
fiscales sobre la distribución regional de
la renta disponible, para lo cual se calculan,
previamente, los controvertidos saldos
fiscales regionales. La conclusión más
relevante es que el sector público ha contribuido
de forma intensa a la reducción
de las disparidades regionales en renta
per cápita: aproximadamente un tercio
de las diferencias se ha eliminado merced
a la tarea desarrollada por el sector público.
En el capítulo tercero se presta atención
a la forma en la que las regiones han
utilizado su autonomía fiscal. Para ello, se
examina, en primer lugar, el modo en
que las regiones (teniendo en cuenta sus
necesidades y/o preferencias) han aplicado
sus recursos, lo cual implica acometer
un análisis funcional del gasto, que plantea
problemas de comparabilidad debido
a los distintos techos competenciales de
las comunidades autónomas; pese a ello,
el principal resultado es que las políticas
de gasto han sido bastante diferentes entre
regiones. En segundo lugar, se examinan
las políticas tributarias autonómicas,
observándose que el margen de maniobra
de los gobiernos es muy reducido y que,
básicamente, ha sido empleado para reducir
la carga fiscal de los residentes; esto
es especialmente notorio en las comunidades
de régimen foral.
Los capítulos cuatro y cinco del trabajo rompen, aparentemente, la estructura del libro, ya que se dedican a estudiar el
fenómeno del crecimiento regional, primero,
desde una perspectiva teórica, y
después, mediante una aplicación al caso
español. Así, en el capítulo cuatro se revisa
lo que las teorías del crecimiento dicen
acerca de los procesos de convergencia y
divergencia, y se presentan, asimismo, algunas
técnicas descriptivas que ayudan a
entender mejor las conclusiones obtenidas
más adelante: la vinculación de este
capítulo con los anteriores se hace patente,
sin embargo, cuando se examina el papel
de la inversión pública como elemento
de redistribución territorial. El estudio
de la evolución económica de las regiones
españolas se aborda en el capítulo cinco
mediante el empleo de las técnicas antes
mencionadas, obteniéndose al respecto
unas conclusiones que no por conocidas
dejan de ser importantes. Entre ellas cabe
citar el avance en el proceso de convergencia,
propiciado sobre todo por la evolución
de la productividad, y el paralelo
aumento de la concentración espacial de
la población y la producción.
El capítulo seis centra su atención en
uno de los asuntos más interesantes y
controvertidos acerca del comportamiento
del sector público: el impacto de la inversión
pública en el crecimiento de la
renta y el empleo regionales. Tras poner
de relieve que las administraciones autonómicas
han incrementado mucho su peso
en la provisión de infraestructuras
(tanto productivas como sociales) y examinar
las dotaciones relativas de capital
público, se calcula el impacto arriba
mencionado mediante la estimación de
un modelo de crecimiento y de evolución
del empleo, señalándose, a continuación,
cuál ha sido su aportación a la convergencia.
La conclusión más llamativa
es que la inversión pública contribuyó a
la divergencia regional en el periodo preautonómico,
mientras que tuvo una aportación
sustantiva a la convergencia a lo
largo del periodo autonómico (hasta 1995,
año en el que concluye el estudio).
La influencia de las administraciones
públicas sobre el desarrollo regional no
se manifiesta únicamente en función de
lo que éstas gastan por distintos conceptos,
sino también en función de las políticas
regulatorias que desarrollan. Dos
casos evidentes de esto son los que se
analizan en el capítulo siete, en el que se
presta atención a las políticas industrial y
comercial de las comunidades autónomas.
La inexistencia de indicadores fiables del activismo de los gobiernos regionales
limita mucho la posibilidad de obtener
resultados concluyentes, pudiéndose señalar
únicamente como tales la diversidad
de políticas industriales y el carácter
restrictivo de la libertad de mercado en
las políticas comerciales.
Aunque interesante en sí mismo, el
capítulo ocho es el que más rompe con
la línea argumental del libro, ya que su
objetivo es analizar la geografía del poder
económico en España, sobre todo al
hilo de los cambios tecnológicos y la integración
de mercados que caracterizan
lo que ha dado en llamarse "nueva economía".
La consideración de distintos indicadores
permite arribar a tres conclusiones
obvias, pero importantes: que la
concentración geográfica de las sedes de
las grandes empresas ha ido en aumento,
que esta concentración es mayor que la
de la propia actividad económica y que
las empresas de sectores regulados tienden
a situar su sede donde está el regulador.
Para finalizar, el último capítulo presenta,
como es habitual, las conclusiones
más destacadas, lo cual hace de forma
más sintética que en los capítulos previos.
En esencia, el libro analizado presenta
un panorama sencillo, pero esclarecedor,
de la forma en que nuestro sector
público ha incidido sobre el comportamiento
económico de las regiones.
Aunque un tanto desigual, tanto en el
contenido de los capítulos como en el
peso dado a cada uno de ellos, el libro
sinteriza muy bien el "estado de la cuestión"
y se lee sin demasiada dificultad,
por lo que estamos convencidos de que
contribuirá a que un público relativamente
amplio pueda entender mejor y
opinar con más conocimiento de causa
sobre las interesantes cuestiones que se
abordan en el mismo.