II. RESEÑAS
15.
Privatizaciones en
Nueva York
Francisco Cabrillo
El que fue famoso alcalde de
Nueva York, Fiorello LaGuardia, dijo una
vez que no existe un método demócrata o
republicano para limpiar las calles de una
ciudad. La tesis de este libro es, sin embargo,
justamente la contraria: en Nueva
York, como en muchas otras ciudades, el
"método demócrata" consiste en atribuir
esta tarea a la Administración pública, que
la realiza, en régimen de monopolio, con
sus propios empleados. El "método republicano"
se basa, en cambio, en introducir
competencia en la prestación del servicio
y en permitir que, en diversos barrios de la ciudad, se ocupen de esta actividad empresas
privadas cuya eficiencia y coste puedan
ser evaluados por el Ayuntamiento y sirvan
de criterio para escoger las compañías
que presten el servicio en el futuro.
Y son este "método republicano" y el
alcalde que decidió aplicarlo a la ciudad
de Nueva York, Rudolph Giuliani, los protagonistas
de Privatization in the City.
Giuliani es conocido en todo el mundo
por haber convertido su ciudad en una de
las más atractivas y seguras del mundo,
cuando años antes era el ejemplo más utilizado
cuando se hablaba de inseguridad
en el medio urbano. Al llegar a la alcaldía
en 1994, Giuliani endureció de forma notable
la lucha contra los delincuentes, lo
que lo convirtió en un político extraordinariamente
popular. Pero la obra que llevó
a cabo mientras presidió el ayuntamiento
fue mucho más amplia. Y uno de sus aspectos
más relevantes fue su política de
privatizaciones y la puesta en marcha de
estrategias de colaboración con el sector
privado para mejorar la gestión de los servicios
municipales. No era Giuliani el primer
alcalde estadounidense en intentarlo.
Otras ciudades del país llevaron a cabo
programas semejantes. De hecho, a finales
de la década de los 90, una ciudad media
estadounidense tenía en torno al 25% de
sus servicios suministrados por empresas
privadas. Antes que Giuliani, el alcalde de
Indianápolis, Stephen Goldsmith, se había
convertido en una figura internacional en
el campo de las privatizaciones, tras aplicar
un eslogan muy simple que pronto se
hizo famoso: consulte las páginas amarillas
de la guía telefónica, y si hay al menos tres
empresas que prestan un determinado servicio,
no será el ayuntamiento quien lo
ofrezca a los ciudadanos en las mejores
condiciones.
No era ésta, sin embargo, la actitud dominante
en Nueva York . En una ciudad
de mayoría demócrata, tales ideas tardaron
en ser aceptadas.Al principio de la década
de los 90, David Dinkins –el anterior alcalde–
se mostraba abiertamente contrario
a este tipo de estrategias. Y no era el único.
Desde el principio de su mandato
Giuliani tuvo enfrente al City Council,
que hizo todo lo posible por evitar que las
reformas salieran adelante. La reacción
contra la reforma no era tampoco un fenómeno
nuevo. En su estrategia, el City
Council tenía un claro antecedente en una
ley del estado de Massachussets del año
1993 aprobada con el objetivo expreso de
poner obstáculos a las privatizaciones. Por
no mencionar más que un ejemplo, entre
las curiosas disposiciones de esta norma
hay un artículo que establece que, a la hora
de comparar los costes de una oferta
privada para la provisión de un servicio
con los costes de la gestión pública, no deben
tenerse en cuenta los costes reales de
ésta, sino los que supondría la gestión pública
si se llevara a cabo en condiciones
ideales de máxima eficiencia.
No cabe duda de que algunos de los
fracasos de Giuliani se debieron a esta resistencia
dentro del propio municipio.
Pero, ¿por qué esta actitud tan cerrada al
cambio? Probablemente la cuestión fundamental
no sea tanto que quien preste
los servicios sea un organismo público o
una empresa privada como el hecho de
que pueda existir o no competencia. Para
la limpieza de las calles o la recogida de
basura es habitual dividir la ciudad en zonas;
y cabe, por tanto, que en algunas de
ellas los servicios estén en manos públicas,
mientras en otras sean empresas privadas
las que se encarguen de ellos. En tal caso,
los efectos beneficiosos de la privatización
se manifiestan incluso en las zonas a cargo
del organismo público, ya que los resultados
de éste son necesariamente comparados
con los obtenidos por los concesionarios
en otros barrios.
Uno de los colaboradores más relevantes
que tuvo Giuliani en el diseño y puesta
en práctica de su política de privatizaciones
fue E. S. Savas, quien, en la
actualidad, es catedrático de gestión pública
en el Baruch College de la City
University de Nueva York, y uno de los
primeros especialistas mundiales en asociaciones
público-privadas para la prestación
de servicios públicos. Savas había
ocupado un puesto relevante en la Administración
de la ciudad de Nueva York a finales
de los años 60; pero sus proyectos de
introducir competencia en la gestión municipal
y buscar la participación de la empresa
privada en el suministro de servicios
públicos no recibieron en su día apoyo alguno
por parte de las autoridades de la
ciudad. Hubo que esperar 25 años para
que estas ideas salieran del cajón y se pusieran
en marcha.
En este libro, Savas analiza con detalle
los procesos de privatización de la era
Giuliani. Pero, dado el papel desempeñando
por el autor en ellos, la obra tiene también
mucho de reflexión personal sobre lo
que se hizo, lo que tal vez se podría haber
hecho y lo que no se consiguió. El subtítulo
del libro, Éxitos, fracasos, lecciones, describe
bien lo que el autor tenía en mente
cuando lo escribió. Tras un capítulo introductorio,
que presenta la teoría general de
la privatización de servicios municipales, y
otro sobre su desarrollo en las ciudades estadounidenses,
Savas se centra en el caso
de Nueva York. Giuliani llevó a cabo con
éxito la privatización de numerosos activos
de la ciudad que poco tenían que ver
con los servicios municipales: un hotel,
una cadena de televisión, dos emisoras de
radio y numerosos edificios, y logró reducir
los costes de muchos servicios gracias a
la introducción de empresas privadas en
su provisión, desde servicios administrativos
al cuidado de parques o al mantenimiento
de los automóviles de la policía.
Pero no logró los resultados esperados en
otros sectores tan importantes como el de
hospitales o el de administración de prisiones.
Además de un detallado estudio de estos
casos, Savas sugiere posibles estrategias
a seguir por quienes se plantean llevar a
cabo programas de privatizaciones. Algunas
son de carácter técnico. Pero la mayor
parte se refieren a cómo hacer frente a
comportamientos de defensa de privilegios.
El punto de partida para quien quiera
privatizar es que todo grupo de interés
que pueda verse afectado, con los sindicatos
de funcionarios a la cabeza, hará lo posible
para hacer fracasar el proyecto. Por
ello, es importante conseguir el apoyo de
la población, poniendo énfasis en las ventajas
que obtendrán de mejores y más baratos
servicios públicos, e insistiendo en
que –en contra de lo que se suele afirmar–
el poder público sigue teniendo bajo su
control tales servicios tras su apertura a la
competencia.
Existen ya bastantes obras dedicadas al
estudio de estas cuestiones. Pero si me pidieran
que recomendara un solo libro a alguien
que quiera entender cuáles son los
principales problemas relacionados con la
privatización de servicios municipales, éste
sería, sin duda, mi elección.