III. ESTADO DE LA CUESTIÓN
18.
Una panorámica sobre la literatura
en torno a las privatizaciones.
Pedro Durá Juez
AUNQUE PODRÍAMOS CONSIDERAR diversos
precedentes, el comienzo de lo que
hoy conocemos como política de privatizaciones
suele situarse a finales de los setenta,
con la llegada al poder del gobierno
conservador en el Reino Unido. Esta política
se ha constituido en una de las principales
exportaciones británicas, extendiéndose,
en distinto grado, por países de los
cinco continentes. Aunque realicemos alguna
excepción, nos vamos a centrar en los
trabajos sobre privatizaciones, entendidas
como el traspaso al sector privado de empresas
hasta ese momento públicas, publicados
en formato de libro.
El título del artículo de Kay y Thompson
(1986), “Privatisation: A policy in
search of a rationale”, refleja bien uno de
los principales propósitos de la literatura
en los primeros años de implementación
de la política de privatizaciones. El importante
libro de Vickers y Yarrow (1988)
cumple, en parte, con este objetivo, convirtiéndose
en el libro básico de referencia en
lo que se refiere al análisis económico de la
política de privatizaciones. A pesar del
tiempo transcurrido desde su publicación,
va a ser el primer libro en el que nos vamos
a detener, debido a su influencia posterior.
Así, una buena parte del desarrollo posterior
de la literatura se realiza sobre aspectos
ya tratados en esta obra, y muchas de
sus ideas han sido repetidas y asumidas en
infinidad de trabajos posteriores (en ocasiones
de un modo demasiado mecánico,
defecto en el que también se incluye el autor
de esta lineas).
Sus cerca de medio millar de páginas
están divididas en dos partes. La primera
("Perspectivas teóricas") se convirtió en la
referencia sobre la racionalidad económica
de las privatizaciones. En esta parte los
autores utilizan diversos aspectos de la teoría
económica para analizar en qué contextos
se podría predecir un mejor comportamiento
de la propiedad privada y en
cuáles ese apoyo teórico sería débil o ambiguo.
Lo interesante de esta primera parte
es cómo sus resultados (algunos quizá
sencillos, como el de la superioridad de la
propiedad privada en contextos competitivos)
se obtienen recurriendo a desarrollos
teóricos muy diferentes y que, en muchos
casos, habían tenido un desarrollo muy reciente
(principios de los ochenta) o, incluso,
estaban en pleno desarrollo. Entre estos
enfoques teóricos podríamos citar, la teoría
de la agencia, de los contratos e incentivos,
de la elección bajo incertidumbre,
de los derechos de propiedad, de la elección pública, de juegos, de la regulación
y del mercado de control societario.
Por tanto, quizás uno de los méritos de esta
parte sea el de compilar los diversos enfoques
teóricos con aplicaciones sobre las
privatizaciones (dando lugar a que en ocasiones
se defina la teoría económica de las
privatizaciones como una tela de araña
analítica).
La segunda parte es un análisis y discusión
del programa británico de privatizaciones.
Si estuviéramos interesados sólo
en la teoría económica de las privatizaciones,
sería un error seguir el consejo (que,
por otra parte, recibí cuando empezaba a
adentrarme en estos temas) de centrarse
únicamente en la parte primera. Así, la
parte segunda utiliza el programa de privatizaciones
británico como una excusa
para ir aplicando los conceptos teóricos
desarrollados en la primera parte, e incluso
va introduciendo conceptos nuevos
necesarios para seguir el hilo argumental.
De este modo, el libro está planteado de
tal forma que no sólo la primera de sus
partes serviría para seguir la segunda, sino
que esta última también sería necesaria
para asimilar, aplicar y, en algunos casos,
extender los conceptos teóricos de la primera.
Finalmente, el libro es bastante crítico
con el programa de privatizaciones británico
realizado hasta el año 1987, debido a la
débil atención prestada (por ejemplo, con
BT y British Gas) al principal objetivo, desde
un punto de vista teórico, que ellos establecen
para las privatizaciones: la mejora
de la eficiencia económica del sector en el
que actúa la empresa. Este objetivo necesitaría
de una decidida política de fomento
de la competencia, y la privatización debería
servir para ayudar a esta política. Parece
que en las privatizaciones británicas posteriores
(como el sector eléctrico o el sector
del agua) se prestó más atención a los aspectos
de la competencia posterior a la privatización,
siguiendo en parte las recomendaciones
contenidas en esta obra.
Desde una perspectiva actual, el libro
de Vickers y Yarrow (1988) tiene diversas
carencias teóricas, entre ellas la escasa
atención prestada a la influencia de los aspectos
relacionados con la credibilidad y
reputación de los gobiernos en la implementación
y en los resultados esperados de
las políticas de privatizaciones. Con posterioridad,
se desarrollan muchos de los aspectos
contenidos en esta obra y se profundiza
en ellos, y también se incide en
otros nuevos como el comentado de la
credibilidad. En todo caso, la literatura se
desarrolla, en su mayor parte, a través de artículos
de revistas. Un resumen de esta literatura
se encuentra, por ejemplo, en
Bortolotti y Siniscalco (2004), que se comenta
más adelante.
Antes de pasar a libros publicados dentro
de la actual década, realizamos unas
breves referencias a los años noventa. Podríamos
empezar citando tres trabajos.
Dos de ellos son libros colectivos que,
principalmente, analizan la experiencia
privatizadora en diversos países no europeos
–algunos tan pintorescos como Sri
Lanka o Trinidad y Tobago– (Bennett, ed.,
1997; OECD, 1996). El otro, es un libro
de Kikeri et al. (1998), el cual, si bien es
breve, es muy sustancioso, pues recoge algunas
de las enseñanzas de la experiencia
que se han ido recopilando en el seno del
Banco Mundial. Especialmente interesantes
son, por ejemplo, las consideraciones
sobre las condiciones para el éxito de un
programa de privatizaciones (entre ellas,
la de la credibilidad) o sobre el importante
papel que pueden desempeñar los gestores
de las empresas públicas a veces acelerando
los procesos de venta y en otras
ocasiones retrasándolos (con diversas tácticas
como, por ejemplo, la de argumentar
la necesidad de acometer nuevas inversiones
antes de proceder a la venta).
Por otra parte, en esta década surge una
abundante literatura dedicada a los países
en transición a una economía de mercado,
en los cuales las privatizaciones tienen un
destacado papel. Citamos sólo dos libros.
El libro de Blanchard et al., (1993) tiene el
interés derivado de que sus autores estaban
teniendo un papel activo en el asesoramiento
a estos países. Por ello, el enfoque
de la obra, además de valorativo sobre las
actuaciones adoptadas, es en gran parte
normativo. Uno de los beneficios de las
privatizaciones que se destaca es el de disminuir
la capacidad negociadora de los ministros
del ramo, que en estos países suelen
actuar como conseguidores de privilegios y
subvenciones para las empresas públicas
que de él dependen, así como levantando
barreras a la entrada de nuevos competidores
en los sectores en que actúan. En el
segundo, de Iatridis y Hopps, eds. (1998),
un libro colectivo, se analiza y destaca la
gran diversidad de situaciones entre los diferentes
países del Este. En el capítulo segundo,
se señala cómo uno de los principales
errores de las privatizaciones estaba
siendo el destacado por Vickers y Yarrow
(1988) en las primeras fases del programa
británico, consistente en prestar una escasa
atención al desarrollo de la competencia
en la fase post-privatización. Este hecho
puede generar unos efectos más negativos
en países que precisamente están tratando
de introducir una economía de mercado.
En la segunda mitad de la década de los
noventa ya ha transcurrido cierto tiempo
desde el comienzo de la política de privatizaciones,
y esto genera que se desarrolle
una amplia literatura empírica sobre sus resultados.
Sobre este tema, la referencia principal
es la de Megginson y Netter (2001),
libro en el que se clasifican, resumen y
comparan un importante número (casi 80)
de los estudios empíricos realizados (especial
utilidad revisten las tablas-resumen).
Entrando ya en la actual década, realizamos
un paréntesis en la línea argumental
para mencionar el libro de Sclar (2000),
que se refiere a la acepción del término
privatización más utilizada en Estados Unidos.
En este caso se refiere no a la venta de
empresas, sino a la práctica de contratar
con empresas privadas bienes y servicios financiados
con fondos públicos. Este trabajo
realiza un buen resumen de las ideas
centrales de la literatura económica relevante
(capítulos 1, 2 y 5) y, sobre todo, la
aplica cuando analiza diversos casos de estudio
con los que ilustra su argumentación.
Contiene algunas ideas provocativas (por
ejemplo, que desde la época de Reagan, a
pesar de toda la importante corriente a favor
de incrementar las contrataciones con
el sector privado, la proporción de dinero
público que se gasta a través de este sistema
es aproximadamente la misma, en torno
a la mitad) y resalta que los límites de
esta política tienen su origen en razones similares
a aquellas por las que las grandes
empresas privadas encuentran la externalización
útil pero limitada (costes de transacción,
información imperfecta, comportamiento
estratégico de los contratistas...).
Quizás algunas de sus conclusiones se fundamentan
excesivamente en alguno de los
ejemplos, que, como Sclar (2000: 156) reconoce,
"por sí mismos no prueban ni desaprueban
nada". En todo caso, los ejemplos
utilizados son útiles en su función de ilustrar
las ideas teóricas y están expuestos de
una manera amena. El libro finaliza con
ocho reglas prácticas.
Cerrando el paréntesis, y volviendo al
concepto de privatizaciones que veníamos
utilizando, el libro de Schipke (2001) es
novedoso, ya que intenta trasladar el énfasis
de la explicación de las causas por las
que se han extendido las privatizaciones hacia motivos macroeconómicos. Según
su argumento, las razones macroeconómicas
tendría una mayor capacidad explicativa
para entender este fenómeno, y
en la explicación de esta hipótesis tendrían
un papel importante las razones
políticas. Una debilidad del libro es su escasa
profundización en las explicaciones
de sus hipótesis, que, en algunos casos,
podemos catalogar de superficiales (por
ejemplo, cuando se explican los nexos teóricos
de las privatizaciones con la tasa
de crecimiento a largo plazo, o cuando
analiza el ciclo político). Por eso, aunque
el enfoque del libro puede tener aspectos
positivos, quizá su subtítulo (The Macroeconomics
of Privatization) puede parecer
algo ambicioso.
Pasamos finalmente a comentar tres de
los libros aparecidos más recientemente, de
características muy diferentes. El primero
ha sido editado por Parker y Saal (2003) y
presenta las ventajas e inconvenientes de
un libro colectivo. En su mayor parte (16
de sus 26 capítulos) se dedica a la descripción
y el análisis de la experiencia privatizadora
a lo largo del mundo. Son capítulos
de utilidad muy diversa, pero que realizan
una panorámica actualizada de la extensión
que ha alcanzado esta política. La parte
final (cinco capítulos) esta dedicada a
un tema que cada vez está revistiendo mayor
importancia en la literatura: la regulación
de los sectores a los que pertenecen
las empresas privatizadas, mientras que la
primera parte (cuatro capítulos) se refiere
a temas genéricos de la política de privatizaciones.
Hay dos capítulos dedicados a la
historia y los métodos de las privatizaciones
que, quizá, sufran de ser excesivamente
descriptivos. Entre los otros dos capítulos
uno se centra en glosar los beneficios de
las privatizaciones,mientras que el otro realiza
un análisis escéptico de esta política.
Quizás el segundo es más interesante, ya
que el primero ofrece una reiteración de
argumentos ampliamente reproducidos,
aunque ninguno de los dos se introduce en
los importantes matices y sutilezas de los
argumentos considerados.
El libro de Bortolotti y Siniscalco
(2004) tiene la utilidad de ser un libro
que, en pocas páginas, realiza una buena
panorámica global y actualizada de diversos
aspectos de las privatizaciones, tales
como: sus fundamentos teóricos, su
extensión a lo largo del mundo, sus factores
explicativos, los mecanismos por los
que los gobiernos se reservan parte del
control. Por tanto, desde este punto de
vista, es una referencia útil para introducirse
en la materia. Sin embargo, el autor
se propone unas metas muy ambiciosas
al plantear que trata de proporcionar algunas
respuestas a una serie de importantes
preguntas sobre las motivaciones
de los gobiernos. Aunque el análisis resulta
atractivo, intentando ofrecer evidencia
empírica de las diversas hipótesis
que plantea, los resultados conseguidos
están algo lejos de los objetivos planteados.
El trabajo de la OECD (2003) complementa
las obras que hemos ido comentando,
ya que su propósito no es el de analizar
la racionalidad de la política de privatizaciones
ni la evidencia empírica de sus resultados.
Por el contrario, se centra en las
ideas sobre la implementación de las privatizaciones,
es decir, sobre sus métodos y
técnicas. Por ello, la parte primera ("Una
panorámica de las políticas de privatización
en los países de la OCDE") tiene una
menor utilidad, y es la segunda la que reviste
un mayor interés. En esta parte se realiza
una descripción de diferentes obstáculos
y problemas que pueden surgir en las
diferentes etapas de la implementación de
un programa de privatizaciones, y contiene
comentarios especialmente útiles sobre diferentes
aspectos (aunque, en muchas ocasiones,
se echa en falta una toma de postura
más clara). Por ejemplo, se puede destacar
el énfasis que se pone en la credibilidad y
el compromiso del gobierno para desarrollar
con éxito un programa de privatizaciones
(se habla de la necesidad de que se
cuente con señales claras al "más alto nivel")
o el tratamiento de los diversos conflictos
de intereses que pueden surgir, por ejemplo,
con los asesores externos o con los gestores
de las empresas que van a ser privatizadas.
Concluyendo estas líneas, llega a
nuestras manos el libro de Megginson
(2005), que acaba de ser publicado. Se
trata de un trabajo extenso (más de 500
páginas) que se centra en el análisis de la
práctica de las privatizaciones y de sus
resultados. El último capítulo, "Las lecciones
y el futuro de las privatizaciones",
es interesante no tanto por estar dedicado
al futuro de esta política como por la
recopilación que se realiza de las lecciones
aprendidas de la experiencia (que se
resumen en nueve) y también por las
cuestiones que quedan sin resolver sobre
las privatizaciones (que agrupa en seis
bloques). El libro parece, en principio, recomendable
desde varios puntos de vista,
pero necesitaría de un análisis más profundo.
Por tanto, podría ser un candidato
para protagonizar una reseña en un número
posterior de esta revista.